財務十字路口
印尼在管理最棘手的基礎建設負債之一方面，已來到關鍵里程碑。官員本週證實，政府已完成雅加達－萬隆高鐵的全面債務重整計畫。這條高鐵俗稱 Whoosh，計畫總額達 73 億美元，自啟動以來持續加重國家財政負擔；重整計畫的完成，標誌著穩定這項計畫的重要一步。
目前負責監督這項陷入困境資產的主權財富基金 Danantara Indonesia，其營運長 Dony Oskaria 宣布，重整架構已完成。Oskaria 在雅加達總統府園區表示，待正式簽署協議等最後行政程序完成後，政府將在兩週內公布具體方案。
屆時我們會公布完整計畫。我已和部長〔Purbaya〕討論過，雙方已達成協議。我們已完成評估及其他相關事項。
這項問題亟待解決，其重要性不言可喻。全長 142 公里的子彈列車是東南亞第一條全面營運的高速鐵路，已成為技術雄心與財政脆弱性的象徵。自 2023 年 10 月通車以來，這項計畫面臨大幅超支、工程延誤，以及可能使印尼國營鐵路業者數十年難以穩健經營的債務負擔。
拆解數十億美元債務
要了解印尼承擔的財務規模，必須檢視這項計畫複雜的融資架構。中國國家開發銀行提供約占總建設成本 75% 的資金，貸款金額為 45 億美元；其餘 25% 則由 PT Kereta Cepat Indonesia-China（KCIC）旗下印尼與中國財團成員以股權方式分攤。這種融資模式使印尼方面從一開始就背負沉重槓桿，幾乎沒有股權緩衝來吸收意外成本。
然而，計畫遭遇意料之外的挑戰後，財務狀況明顯惡化。土地取得問題、疫情造成的干擾，以及工程延誤，導致 2023 年 2 月新增 18 兆印尼盾（12 億美元）成本超支。為支付這些額外支出，營運方以遠不如原始融資條件優惠的條件取得補充資金。超支融資使計畫總成本增至 72.7 億美元，以目前匯率計算約為 118.37 兆印尼盾。
利率結構顯示借貸成本不斷攀升。中國對涵蓋 60.2 億美元的首期貸款設定年利率 2%，但用來填補超支的額外借款利率為 3.4%。在營運收入仍不足以支付支出的情況下，利率差距進一步推高償債成本。財務報告顯示，Whoosh 僅在 2024 年就錄得 4.2 兆印尼盾（2.58 億美元）營運虧損。持有營運財團多數股權的印尼國營鐵路公司 PT Kereta Api Indonesia（KAI），被迫承擔其中 2.23 兆印尼盾（1.37 億美元）虧損。2025 年上半年又新增 1.6 兆印尼盾（9,830 萬美元）虧損，進一步耗損 KAI 的財務準備，也限制其在其他地區投入維修和擴建的能力。
從承諾到困境
雅加達－萬隆高鐵是在激烈的國際競爭中誕生。2015 年，印尼選擇中國方案，捨棄日本提出的競爭方案。北京承諾提供較寬鬆的融資安排、技術移轉協議與合資機會，這些條件並非東京所能比擬。日本最初透過政府間架構提出利率僅 0.1% 的融資，但印尼當局最終仍選擇利率較高的中國方案，理由是商業機密保障，以及北京提供的全面合作方案。2021 年至 2023 年間領導高鐵委員會的 Luhut Binsar Pandjaitan，是支持與中國合作的官員之一。
工程於 2016 年動工，原本預期施工會順利進行，實際情況卻更加複雜。沿線土地徵收從一開始就問題不斷，必須與人口稠密的西爪哇各地地主進行複雜協商。接著，新冠疫情衝擊供應鏈和人力調度，使完工日期延後數年。鐵路終於在 2023 年 10 月通車，較原定時程晚了四年；此時，這項計畫已成為中國區域基礎建設外交下成本最高的基礎建設計畫，超過寮國、衣索比亞和肯亞等地同類鐵路。後者的成本通常介於 40 億至 60 億美元。
儘管遭遇挫折，這條高鐵在載客方面展現營運成果。2025 年上半年，列車載客 290 萬人次，較 2024 年同期增加 10%。兩座城市間的行車時間從三小時大幅縮短至約 40 分鐘，為通勤者提供實際便利。然而，營運上的成績並未轉化為財務永續性，政府仍須面對社會效益與財政現實之間的落差。
企業牽連與累積虧損
這項計畫透過複雜的企業架構營運，使債務處理更加困難。KCIC 負責管理鐵路，是 PT Pilar Sinergi BUMN Indonesia（PSBI）與北京雅萬高鐵有限公司（Beijing Yawan HSR Co Ltd）的合資企業；PSBI 是由四家印尼國營企業組成的財團，後者則代表五家中國企業。PSBI 持有 60% 股份，中國企業持有 40%。在印尼財團內，KAI 以 58.53% 持股居最大股東之位，其餘股權由 PT Wijaya Karya（WIKA）、PT Jasa Marga 和 PT Perkebunan Nusantara VII 持有。
這項安排對 KAI 造成沉重財務衝擊。單是 2025 年上半年，KAI 因涉入 Whoosh 計畫便蒙受 9,514.8 億印尼盾（5,840 萬美元）虧損。這套高度仰賴單一債權人外國貸款的債務結構，形成集中的信用風險，如今可能損害 KAI 投資全國鐵路現代化的能力。Danantara 警告，若 KAI 持續受困於現有計畫不利的債務結構，將可能永久喪失參與雅加達－芝卡姆佩克、雅加達－蘇卡布米及雅加達－蘭卡斯比通等路線未來鐵路電氣化計畫的能力。
財政部長 Purbaya Yudhi Sadewa 公開反對將這些負債直接轉由國家預算（APBN）承擔，認為此舉將開啟危險先例，讓民間部門的虧損轉為公共負擔，利潤卻仍由私人享有。Sadewa 主張改以流入 Danantara 的國營企業股利償付基礎建設債務，金額估計為 80 兆印尼盾，讓負擔留在國營企業體系內，而非由一般政府收入支應。
重整策略逐步成形
Danantara 完成的計畫，目標是在不消除原有債務的情況下，重新安排債務的期限與財務結構。Dony Oskaria 強調，債務仍會列在帳上，但將調整條件，避免衝擊印尼更廣泛的鐵路部門。重整方向包括延長目前的貸款償還期限、考慮調降現行 2% 至 3.4% 的利率，以及釐清還款幣別，以降低匯率風險。
總統 Prabowo Subianto 親自負責推動解決方案，於 2025 年 10 月下旬召開小範圍內閣會議，要求迅速採取行動。總統指示經濟事務統籌部長 Airlangga Hartarto、財政部長 Sadewa 及 Danantara 執行長 Rosan Roeslani，計算包括延長貸款期限在內的最佳方案。國務秘書 Prasetyo Hadi 傳達總統指示，要求政府制定一套方案，在確保計畫永續的同時，不致削弱財政能力。
不用擔心外界對 Whoosh 的議論。我已研究過這個問題，沒有問題。我會負起全部責任。印尼不是小國，一切都已經計算清楚。
相關協商也涉及敏感的外交考量。中國仍高度重視這項計畫的成功，將其視為向新興市場展示中國高鐵技術的示範案例。Dony Oskaria 證實，重整後中方合作夥伴將保留股權，技術團隊正準備近期前往北京，直接與中國國家開發銀行或國家發展和改革委員會官員協商。Purbaya Yudhi Sadewa 表示，希望先釐清哪個中國機關將擔任主要協商對口，再敲定代表團出發時間，以確保政府不會在談判中蒙受重大損失。
對中國基礎建設外交的區域影響
Whoosh 債務重整在東南亞引發連鎖效應，區內有多個國家正面臨類似的中國融資鐵路計畫。雅加達－萬隆線是本區首條完工的高鐵，其財務結果將成為北京基礎建設放款作法的參考。這項計畫已成為分析焦點，外界關注中國鐵路外交究竟帶來永續發展，還是造成無法永續的債務負擔。
其他國家的先例顯示，接下來的協商可能並不容易。泰國和馬來西亞都曾重整原由中國貸款支持的高鐵計畫；在對債務永續性和貪腐指控產生爭議後，兩國降低了對北京融資的依賴。菲律賓則在 2023 年雙邊關係惡化之際，取消三項總值 50 億美元、原擬以中國優惠貸款支持的鐵路計畫。
寮國的情況提供了警訊。2021 年完工的中寮鐵路收入不足以支付債務本息，亞洲開發銀行警告，這項計畫為規模較小的寮國經濟帶來極高的或有負債風險。柬埔寨仍在推動一項由中國支持、造價 40 億美元的高鐵計畫；緬甸軍政府則在國內經濟遭重創之際，尋求為問題重重的木姐－曼德勒線融資。
越南尤其密切關注事態發展。河內在 2 月批准中國貸款興建北部傳統鐵路，並有意推動造價 700 億美元的南北高速鐵路。印尼能否在不讓出更多戰略資產的情況下爭取到有利的重整條件，可能影響越南為自身鐵路計畫進行融資協商的方式。
貪腐調查為計畫蒙上陰影
財務問題之外，印尼肅貪委員會（KPK）於 2025 年初對這項計畫展開初步調查。前部長 Mahfud MD 公開質疑工程成本每公里約達 5,200 萬美元，幾乎是中國類似計畫每公里 1,700 萬至 1,800 萬美元的三倍。
調查聚焦採購與融資決策中是否存在違規情事，包括選擇利率為 2% 至 3.4% 的中國融資，而非利率僅 0.1% 的日本政府間貸款。調查人員正在蒐集證據，釐清商業機密的說法是否掩蓋了偏袒或預算膨脹。目前尚未正式列出任何嫌疑人，但這項調查將檢驗 KPK 是否願意徹查與前任政府有關的既有計畫。
擴建計畫等待財務明朗
將高鐵向東延伸至泗水、並可能進一步延伸至外南夢的雄心計畫，仍取決於目前的債務危機能否解決。基礎建設統籌部長 Agus Harimurti Yudhoyono 證實，在 KCIC 財務結構穩定之前，政府已暫停延伸線的詳細規劃。他表示，已與財政部和 Danantara 召開會議，推進債務重整與延伸線規劃。
總統 Prabowo 提出以高鐵串聯爪哇島的願景，希望減少交通壅塞與碳排放，並將首都至東爪哇的行車時間縮短至約三小時。然而，Agus Harimurti Yudhoyono 強調，處理現有財務負擔優先於擴建。
最好先處理財務問題，找出最佳解決方案，再推進後續發展計畫。
延伸線除了目前 73 億美元的承諾外，還需要大量額外投資，因此未來路段的融資方式仍有待釐清。政府原本計畫將路線延伸至東爪哇首府泗水，但 Prabowo 後來透露，希望進一步向東延伸至爪哇島最東端的外南夢縣。官員認為，若雅加達至泗水的列車行程能在約三小時內完成，將重塑發展格局，帶動鐵路沿線經濟成長。然而，在現有債務負擔完成永續重整之前，這些願景仍停留在構想階段。
重點整理
- 印尼已完成 73 億美元 Whoosh 高鐵的債務重整計畫；Danantara 與財政部長 Purbaya Yudhi Sadewa 討論後，預計兩週內公布細節。
- 這項計畫背負約 70 億美元債務，其中 75% 欠中國國家開發銀行；首期貸款利率為 2%，填補成本超支的融資利率則為 3.4%。
- 國營鐵路業者 KAI 因持有營運財團 PT PSBI 58.53% 的多數股權，2024 年承擔 1.37 億美元虧損，2025 年上半年另承擔 5,840 萬美元虧損。
- 總統 Prabowo Subianto 指示部長們在不單靠國家預算資金的情況下解決債務，傾向使用國營企業股利或延長貸款期限，以避免形成「利潤私有化、虧損國有化」的先例。
- 肅貪委員會正調查採購是否違規，以及為何選擇利率較高的中國貸款，而非利率僅 0.1% 的日本替代方案。
- 延伸至泗水和外南夢的計畫暫時擱置，須待目前的債務重整完成、營運財務穩定後再推進；Agus Harimurti Yudhoyono 部長負責協調基礎建設規劃。
- 重整後，中國將保留這項計畫 40% 的股權；雙方仍在協商約 70 億美元債務的還款期限、利率調降及還款幣別。
