日本許多地區人口減少，東京卻持續成長
就在日本面臨出生人數歷史性下滑之際，東京仍持續吸引全國各地的人口、工作機會與資金，人口集中情形相當明顯。包括東京、神奈川、埼玉與千葉的東京都會區，在第二次世界大戰結束時約占日本總人口的13%；到了1970年，比例升至23%。如今已約占30%，接近每三名居民就有一人住在這個區域。最新年度人口推估顯示，東京是唯一人口增加的都道府縣，年增約0.34%；許多地方縣市的人口則持續減少。
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與此同時，日本面臨的人口結構逆風也日益嚴峻。日本人口在2008年前後達到約1億2,800萬人的高峰，至2022年降至約1億2,500萬人。人口研究機構預估，人口將在2050年代中期降至1億人以下，並於2070年降至約8,700萬人。生育率遠低於維持人口穩定所需的水準；高齡人口占比快速上升，勞動年齡人口則持續萎縮。在人口減幅最顯著的首都圈以外地區，隨著稅收基礎縮小、勞力短缺擴大，地方社區正思索如何維持學校、醫院與地方文化。
這場辯論再次成為全國政治焦點。新政府承諾更加重視地方經濟與生活福祉。各縣知事警告，年輕人持續流向首都，將使本已面臨出生人數減少與人口快速高齡化的地方加速衰退。東京也有官員擔心，東京很快就被視為罪魁禍首；事實上，東京經濟為日本帶來大量成長與稅收。
日本如何以東京為中心
戰後以太平洋工業帶為核心的成長模式，為東京及其鄰近縣市注入強勁動能。政府陸續推動一系列全國綜合開發計畫，透過道路、鐵路、港口與工業園區帶動地方經濟。這些投資讓日本現代化，卻也使首都圈成為企業總部、頂尖大學與高薪工作無可匹敵的聚集地。人口隨之流入，形成難以扭轉的自我強化循環。
一體適用、由上而下的做法也帶來副作用。地方被鼓勵套用單一發展模式，往往無法發揮各地特色，反而稀釋了地方認同。自2014年起，新一波地方創生補助計畫試圖扶植在地發起的專案，稅賦優惠也希望促使企業將工作機會移出首都圈，成效則好壞參半。東京房價飆升，生活與教育成本居高不下，但許多年輕人仍認為首都圈是工作與發展機會最穩妥的選擇。
人口變化背後的數字
東京都會區如今人口接近3,800萬，幾乎占日本總人口的30%，其經濟產值占全國的比重也遠高於人口占比。以名目國內生產毛額（GDP）計算，東京單一地區的經濟規模估計就超過日本總量的五分之一。超過半數的上市公司總部設於首都。這些集中現象形塑了職涯管道、創新網絡與資金流動，持續將人才吸引至大都會。
人口減少加劇危機
日本的人口結構正快速改變。2022年出生人數跌破80萬，未來幾十年預計還會進一步下降。推估顯示，2020年至2070年間，人口可能減少約30%。2022年，65歲以上人口約占總人口的29%，到2070年可能接近39%。勞動年齡人口占比已從2000年的約68%降至不到60%，預計還會繼續下滑。這些變化使醫療、年金、教育與地方服務承受壓力，人口稀少的偏遠地區尤其如此，因為當地交通距離長，財政資源也有限。
人口學家預測，人口結構還將出現另一項變化。近年來人數增加的外籍居民，到2070年可能占總人口更大比重。這有助填補部分勞力缺口，但無法抵銷全國人口下滑。政策制定者正討論更具彈性的移民管道，同時推動提升生產力，以及提高女性與高齡者的勞動參與率。挑戰規模龐大，即使採取積極措施，也像是在與時間賽跑。
出生人數為何下滑，人口流動又為何偏向首都
多項因素導致生育率下滑。養育子女的成本高昂，低收入家庭受到的衝擊尤其大。非正規就業增加擴大了收入差距，使組成家庭更加困難。隨著生活方式與期待改變，結婚率也在下降。住房、托育與職場文化，都會影響年輕人是否決定生育，以及選擇在哪裡生活。
國內人口遷移趨勢則帶來另一重壓力。東京的大學與就業市場持續吸引高中及大學畢業生。首都圈雇主、客戶與投資人密集，形成廣大網絡，進一步擴大發展機會。2024年國際旅客人數創新高，加上外籍居民增加，也使東京及周邊地區的活動更加集中。這些動態可能形成循環：首都擁有更多服務、工作機會與稅收，城鎮與小城市則逐漸失去維持運作所需的人口規模。
東京是問題，還是解方的一部分？
專家指出，單純責怪東京會忽略更大的局勢。首都圈密集的網絡與規模，使其成為具備全球競爭力的經濟引擎。若不在其他地方打造具競爭力的工作與服務，想把人口從大都會分散到每個地方縣市並不實際。有研究者建議，討論焦點應從單純的「東京對地方」轉向提升各地生活滿意度，不論都市或鄉村，都應改善工作、住房、托育、交通與社區連結。
麗澤大學都市計畫學教授蘇武史（Takeshi So）認為，首都圈的優勢在於生產力，而不只是規模。他表示，政策目標應是在不破壞大都會運作條件的前提下，提升整體成效。
這顯示該地區的生產力格外出色。若要將人口重新分配到地方，關鍵在於維持目前的生產力水準。不過，目前仍不清楚該如何做到。
政治論述也在轉變。首相石破茂將地方福祉列入施政議程，並宣布建立新機制，發展地方經濟與生活環境。他在福島縣的競選演說中，將這項任務定位為公民領導，而非國家菁英的責任。
改變國家的從來不是首都的菁英，而是地方的人們，是每天生活在其中的公民。
大都會悖論
關於東亞城市萎縮的研究指出，全國人口下降與單一主導都會區成長，可能彼此推動，形成循環。在日本，這種循環表現在人口一極集中於東京。人口流失過多後，中小型與偏遠城市可能脫離一般的都市發展循環；中心大都會則在住房、交通與可負擔性方面逐漸逼近極限。學者將此稱為「大都會悖論」：城市規模不斷擴大，卻也帶來新的成本與永續風險。
東京的都市研究者指出，大城市可以是工具，而不只是問題。隨著人口開始減少，東京的許多解方仰賴由屋主主導的小規模改造，而非由上而下的大規模重建。將閒置房產轉作社區用途，以及打造小型綠地網絡，都是符合土地所有權分散現況的務實做法。對首都與地方城市而言，啟示是逐街區提升韌性，並運用科技與公民力量補足服務缺口。
過去政策為何成效有限
日本多次嘗試平衡全國發展。五輪全國性計畫投入大筆基礎建設資金，目標是讓人們留在原居地。這些工程改善了交通連結，卻無法抵擋東京聚集型經濟的強大吸引力。之後，權力下放讓地方政府承接更多任務並擁有更多裁量權。但實務上，許多地方政府面臨人力與財政限制，人口遷移的主要方向仍是首都。
2014年啟動的地方創生補助計畫，為地方自主行動提供空間。部分縣市善用補助，但全國人口趨勢並未扭轉。市町村合併使地方自治體數量從戰後約1萬個減至如今約1,700個，雖然提升了效率，卻也使許多地方到服務據點的距離拉長。如今，單一地方自治體往往已無法獨力維持完整的公共設施。鄰近地區必須透過共同管理與服務網絡，共享醫院、文化中心與專門學校。
人口政策也聚焦於家庭。政府擴大兒童津貼，以及生產與幼兒教育補助，並研議職場改革以減輕育兒負擔。這些措施規模可觀，成本也高昂。在公債高築的國家，要大規模提供資金並不容易。即使家庭政策加強，人口結構的慣性仍意味著未來多年出生人數將持續減少，因此服務提供方式與都市規劃都必須調整。
地方目前的嘗試
有些城鎮已開始為人口較少、生活更充實的未來做規劃。7月，兵庫縣佐用町宣布採取「縮小、充實」（shukuju）方針。經過兩年的社區討論，佐用町採用由居民主導的模式，思考城鎮持續縮小時，什麼才是充實生活的關鍵。當地人口目前約1萬4,000人，比2005年合併成立現行自治體時少了約8,000人。地方團體正重新檢視活動與服務，讓它們符合規模更精簡的未來。舉例來說，適度縮小節慶規模、提高年輕人的參與度，讓傳統得以延續，也不會讓負責籌辦的志工負擔過重。
參與這項工作的町公所官員表示，「縮小」聽起來可能帶有負面意味，因此促進居民參與是計畫的核心。
我們才剛起步，希望擴大大家的理解與參與。
其他地方則透過打造具吸引力的工作與生活型態，以自身條件與東京競爭。福岡縣投資半導體、生物科技與新創企業扶植，也透過一站式多語服務，讓外籍居民更容易落腳。當地培訓計畫正培育數千名工程師，新設據點則協助創業者對接資金與導師。福岡展現首都以外的城市如何兼顧宜居性與職涯發展，留住人才並吸引新居民。
地方經濟學者主張，日本應形成多極分布的格局，讓許多城鎮與城市成為更強的節點。他們呼籲改善人口、商品與資金在地方之間的流動，連結生產與日常生活，推動互助，並重新界定生產，重視環境效率與人的技能。在這種觀點下，地方傳統與文化並非附加項目，而是讓年輕人扎根、吸引離鄉者返鄉的重要資產，進而支撐日常生活所需的服務與小型企業。
有望扭轉趨勢的策略
沒有任何單一政策能扭轉人口減少或終結東京的主導地位。當務之急，是協助地方在人口減少的情況下仍能蓬勃發展，同時維持首都的生產力與宜居性。這代表必須投資能就近服務居民的設施，打造更緊密、連結更完善的城鎮，並在首都圈以外建立真正的職涯發展階梯。衡量成效時，也應看重生活品質，而不只是人口數。
- 讓遠距工作成為全國就業的常態。支持衛星辦公室、共享工作空間與高品質數位教室，讓職涯與教育不必以遷往首都為前提。
- 將企業減稅優惠與東京圈以外可量化的新增工作機會掛鉤。獎勵真正遷移核心團隊的企業，而非只設立郵政信箱，並協助中小企業拓展地方市場。
- 投資網羅每座城鎮與村落的高速、穩定網路。數位連線是現代醫療、教育與創業的基礎。
- 運用自駕接駁車、無人機配送與遠距醫療，為高齡者與偏遠地區居民提供服務。試辦計畫可先從固定路線開始，隨法規與安全標準成熟逐步擴大。
- 在鄰近地方自治體之間建立共同服務網絡。共同分擔醫院、專門學校與文化設施，以達到適當規模，並公平分攤成本。
- 採取以公共運輸與步行為核心的規劃。將住房與日常服務集中在交通便利的核心區，並在人口稀疏地區調整過剩的基礎設施。
- 將空屋與閒置店面改建為托育中心、長者日間照護空間及住商混合空間。提供簡便的整修補助與一站式許可服務，加快改建速度。
- 讓家庭支援明確且可預期。增加托育名額，鼓勵彈性工時與遠距工作，並為地方城市的年輕家庭提供住房補助。
- 歡迎更多外籍學生、護理師、工程師與創業者。提供語言支援、學歷與專業資格認可，以及明確的長期居留途徑，讓社區得以留住新鄰居。
- 衡量真正重要的指標。追蹤幸福感、通勤時間、托育服務可近性與社會連結，並發布簡明的資訊面板，讓居民檢視進展並監督首長。
- 將旅客分散至首都以外地區。推廣地方美食、自然景觀與文化，管理熱門景點的觀光人潮，並利用交通套票引導旅客前往較少人知的地區。
部分措施需要投入資金，許多也有賴各部會、縣市政府與市公所協調。可能的效益相當可觀。能讓基本服務觸手可及、提供可信賴的工作選擇，並讓人們看見美好生活前景的地方，才能留住更多年輕人、吸引返鄉者。首都則可在維持全球商業中心角色的同時，減輕住房與交通壓力。日本若從戰後高速成長時代的一極集中，轉向多座城市共同發展，面貌將會不同。只要領導者與居民持續以生活品質為優先，日本仍能以新的方式繁榮發展。
重點摘要
- 東京都會區如今約占日本人口的30%，高於1945年的13%與1970年的23%。
- 最新年度推估顯示，東京是唯一人口增加的都道府縣，許多地方縣市人口則持續減少。
- 日本人口到2070年可能降至約8,700萬人，高齡人口占比將接近39%。
- 2022年出生人數跌破80萬，預計還會進一步下降，生育率也遠低於人口替代水準。
- 東京經濟產值占全國GDP超過五分之一，超過半數的上市公司總部位於首都。
- 觀光與外籍居民增加，使東京及周邊地區的活動更加集中；政府政策則試圖支援地方發展。
- 學者以「大都會悖論」描述全國人口減少與主導型都會區成長如何相互強化。
- 首相石破茂承諾更加重視地方福祉與地方經濟。
- 兵庫縣佐用町採取「縮小、充實」方針，在人口減少之際以居民主導的方式追求生活品質。
- 福岡展現地方城市如何透過先進產業創造工作機會、歡迎國際人才，與首都競爭。
- 關鍵措施包括遠距工作、鼓勵企業在地方創造工作機會、地方自治體共享服務，以及以公共運輸為核心的規劃。
- 衡量成功與否，應看生活滿意度、服務可近性與發展機會，而不只是人口數。
