中國在非洲的建設影響力為何歷久不衰
自 2019 年以來，中國銀行大幅縮減對非洲基礎建設計畫的支持，但中國承包商仍是全非洲最活躍的業者之一。2000 年至 2019 年間，中國出資者提供的交通建設融資總額接近 500 億美元。此後承諾的金額約為 60 億美元。儘管規模縮減，中國企業仍持續在肯亞、衣索比亞和迦納等市場取得工程。它們靠著改變營運方式做到這一點。如今的策略已不再只依賴政策性銀行，而是擴大參與由多元貸款方融資的公開競標、深化與當地決策者的關係，並與國際企業及多邊融資機構合作。
目錄
在中國、肯亞和迦納進行的實地研究指出，企業反覆採取三種策略。第一，運用與中國政府的關係進入新市場並建立公信力，尤其是大型鐵路、港口和道路計畫。第二，與其他跨國企業、區域組織和國際融資機構建立以信任為基礎的商業關係，爭取非中國貸款融資的工程。第三，與當地政界人士、公務員、商界人士及中間人建立日常往來，藉此掌握政治風向，並在招標公告發布前影響計畫規劃。能夠因應情勢變化、靈活採取不同策略的企業，才能蓬勃發展。中國企業之所以持續展現韌性，靠的不只是國家支持，更是這種靈活性。
融資環境如何改變
非洲基礎建設曾有充裕政府貸款方案的時代，如今已經降溫。北京重新調整對外放款。非洲債務壓力升高，加上風險環境趨嚴，使新的主權借貸更加有選擇性。承包商仍會競標大型公路、港口和電廠工程，但融資條件往往改為商業貸款、公私協力，以及由開發銀行和出口信貸機構提供的混合融資。過去仰賴與中國貸款方綁定的統包案的中國企業，如今必須在地主國政府和多邊融資機構訂定的規則下競爭。
這項轉變促使中國企業採取新策略。許多企業如今提出涵蓋設計、施工，以及長期營運維護的全生命週期合約。有些企業持有少數股權，以便與地主國政府的利益保持一致。另一些則透過將機具和工班調往不同國家重複使用，以及建立符合招標要求的當地供應商網絡來降低成本。技術標準也隨著企業一同輸出。東非鐵路計畫採用標準軌距，並在號誌和車輛等領域採行中國規格，這有助於降低成本，也讓熟悉相關系統的企業更容易營運。
哪些策略讓中國企業保持競爭力
中國企業通常結合三種做法：若國家關係有助於打開市場，就運用這些關係進入市場；若與全球企業及融資機構合作能拓展機會，就尋求夥伴關係；並投入資源建立日常的在地關係，以預判需求、及早參與計畫規劃，並因應複雜的官僚程序。持續拓展業務的企業，靠的是混合運用這些策略，而非只依賴單一路徑。
運用國家關係進入新市場
與國家的關係往往能成為進入市場的跳板。在肯亞，中國路橋工程有限責任公司於 1980 年代設立據點，初期以分包商身分承接工程。數十年後，該公司成為奈洛比至蒙巴薩標準軌鐵路的主承包商。主權擔保貸款為公司帶來大型工程，也讓它建立起能完成複雜工程的聲譽。在迦納，中國港灣工程有限責任公司於 2010 年代透過一項由中國融資的工程計畫進入市場。以此為據點，公司拓展與各部會及民間企業的關係，接著運用這些人脈爭取其他不依賴北京貸款方的工程。
這種做法與東非早期大型鐵路計畫的發展路徑相似。中國企業負責亞的斯亞貝巴至吉布地鐵路和肯亞標準軌鐵路從設計、施工到初期營運的完整流程。它們培訓當地員工、引進熟悉的設備與標準，並爭取營運管理權以穩定服務。融資方式也隨時間從無息國家貸款轉為出口信貸支持的商業貸款。國家支持企業進入市場，但工程愈來愈需要商業管理紀律。
與全球及區域夥伴合作
站穩腳步後，許多中國企業進一步擴大合作網絡。在迦納，中國港灣工程有限責任公司與西方跨國企業合作，取得港口工程，向市場展現其能在國際標準和共同治理架構下交付工程。在肯亞，中國路橋工程有限責任公司也參與中國融資計畫以外的國際招標，並經常透過重複使用已派駐區域內的設備和技術工班來降低成本。
調查資料顯示，這類活動的規模和市場重心。非洲有超過一萬家中資企業，其中多數為民營企業，主要服務當地需求。它們經營建築、製造、服務和房地產等行業，且往往獲利。這些企業的員工以非洲人為主，許多也提供學徒訓練和技能培訓。與此同時，當地材料採購比例及非洲籍主管占比仍落後於在地員工占比，地主國正透過採購規定和產業政策設法縮小差距。
與當地政治圈及社會各界建立日常關係
中國企業也投入資源，與當地有影響力的人士建立日常關係。公司主管經常與政治人物及高階官員會面，了解各方優先事項，從工業園區、住宅到港口聯外道路皆包括在內。有些企業會在招標前進行可行性研究，因此得以提早掌握成本和設計選項。當地中間人和顧問則協助企業應對採購程序、許可申請和環境審查。這些關係有助加快工程進度，但也凸顯程序透明及監督的重要性，以防偏袒或標準執行不力。
鐵路與港口案例
蒙巴薩至奈洛比鐵路展現工程完工後的營運階段。根據營運商資料，這條鐵路於 2017 年啟用，長期維持安全營運。客運和貨運量皆有所成長，該計畫也被認為帶來就業及技能移轉效益，包括培訓數千名標準軌鐵路技術人才。鐵路採用中國技術、設備和管理模式，讓營運商能在熟悉的平台上管理維修和升級。肯亞的經驗反映出更廣泛的趨勢：中國承包商逐漸轉向長期營運維護，藉此深化與地主國機關的關係，同時也必須維持穩定的服務品質。
中國資金也重新投入既有鐵路基礎設施。建於 1970 年代的坦尚尼亞—尚比亞鐵路，預定進行大規模翻修，並由一家中國營造公司採取新的營運安排。這條全長 1,860 公里的鐵路，連接尚比亞銅帶省與達累斯薩拉姆港。計畫包括整修軌道和工場，以及添購新機車、客車和貨車。升級後，銅和鈷運往印度洋的路線將更快速，也能紓解南部非洲壅塞路線的壓力。這條鐵路也將直接與美國、歐洲和日本支持的其他跨境運輸走廊競爭。對中國承包商而言，這不只是建設工程，更是對該運輸走廊能否從競爭路線爭取貨運量的營運投資。
港口投資也與鐵路升級並行。中國業者已在非洲興建或擴建數十座港口，從西非深水港到印度洋樞紐皆有。這些計畫往往整合物流、工業區或鐵路連接線。安全分析人士指出，部分港口的設計規格，若未來政策轉變，可能也能用於軍事支援。中國已在吉布地維持一處支援基地，並派遣海軍艦艇到非洲各地進行演訓和訪問。不過，港口准入權掌握在地主國政府手中。這場討論使港口特許經營透明化、明確規範使用和准入，以及對兼具商業和國家安全用途的基礎設施進行獨立監督，變得更加重要。
工程之外：安全與服務需求隨計畫而來
隨著中國計畫擴展至風險較高的地區，保護這些計畫的安全產業也隨之成長。中國保全公司如今在非洲多國營運，負責水力發電廠、礦場、鐵路和住宅區的警衛工作。許多公司雇用前軍方人員，並與中國國家機構保持密切關係。工作範圍從周界警戒、車隊護送到事故應變。部分國家的法規明確度跟不上產業擴張速度，引發外國企業所有的設施如何究責，以及如何使用武力等疑慮。
安全事務本質上屬於主權職能。地主國政府可要求外國保全承包商取得執照，並符合審查和訓練標準；也可訂定攜帶武器的規範，並要求業者與當地警方協調。政府也可要求企業公開事故報告，並在計畫改變土地用途或限制出入的地區採行社區溝通機制。明確規範有助保護當地社區和投資者，也能降低意外事件損害民眾對長期基礎建設夥伴的觀感。
在地影響：就業、技能與社會風險
中國企業已成為非洲重要的雇主。調查資料顯示，中資企業員工近九成是當地人。在需要技術勞工的產業，許多企業提供學徒訓練和在職培訓，往往也引進新技術、設備和管理制度，進而提升生產力。大型交通建設計畫培訓了數千名非洲技術人員和管理者，培養出一批能營運和維護複雜資產的專業人才。
這些影響的成效不一。受調查企業約有一半的投入品來自當地，不到一半的當地主管是非洲人。政策制定者希望透過在地含量目標、供應商培育計畫和管理培訓提高這些比例。採礦區域的研究呈現複雜的情況。中國企業經營的礦場周邊社區，鋪設道路和自來水的普及率較高，反映出企業投資和礦場周邊公共工程的影響。同一地區的失業率也較高，反中情緒更強烈。簡言之，發展成效取決於計畫規劃是否完善、利益分配是否公平，以及環境成本是否妥善管理。
人權疑慮又帶來另一層問題。一個全球監督組織記錄了 2013 年至 2020 年間，數百起針對中國企業海外營運的指控，其中超過四分之一來自非洲。最常被提及的問題包括生計受損、環境影響評估不足及勞資糾紛，尤其集中在採礦、能源和建築業。只有少數企業提出詳細回應。許多企業表示遵守當地法律，但相關法律的執法可能不力。企業若採取更嚴格的透明和資訊揭露政策，在計畫啟動前及執行期間持續評估風險，並在工程現場建立有效申訴機制，就能及早解決問題，與社區建立信任。
關鍵礦產帶動新一輪競逐
電動車、電網儲能和再生能源技術的礦產需求，讓非洲成為全球爭奪鈷、鋰、鎳、銅和稀土的核心。中國企業在主要國家的開採業務中占比持續增加，在加工產能中的占比更高。在剛果民主共和國，中國企業主導鈷礦和銅礦資產的所有權，多座鈷加工廠也在礦場周邊營運。許多高附加價值的精煉作業仍在中國進行，為服務中國及全球製造商的電池和科技供應鏈供料。
美國及其夥伴正努力建立替代供應鏈。新倡議為南部非洲運輸銅和鈷的走廊提供鐵路和港口升級資金。政府支持的貸款方以貸款和擔保支援民營企業，新的協議也希望吸引投資者進入礦產資源豐富的國家。這些努力的規模仍小於中國的布局，但也顯示計畫的融資與治理方式正穩步轉變。這些競標案往往將環境和社會標準列為優先事項，地主國政府在擬定招標文件及洽談長期合約時，也可能受到影響。
以資源換取基礎建設的交易持續受到審視。過去，部分貸款會與開採權掛鉤，並以礦產償還，這種安排引發了對透明度、資金效益和環境保障的討論。已有數個政府收緊規定，鼓勵在國內加工。例如，辛巴威和納米比亞限制出口未加工鋰，以鼓勵設立當地加工廠。執法成效可能不一，既得利益者也不一定會迅速調整。發展方向已很明確：非洲國家希望更多價值留在國內、合約資訊更透明，並建立能獎勵打造整合型產業生態系的制度架構。
非洲政府當下可以採取的作為
新的現實是，中國企業的行事方式與西方同業十分相似。它們參與公開招標、與全球企業合作，並爭取公私協力計畫。只要訂定明確規則並一貫執行，非洲政府就能更有空間主導成果。目標不是在地緣政治中選邊站，而是以更好的條件取得更優質的計畫，推動產業策略並增進公共福祉。
- 舉辦公開競爭的招標，統一文件格式，並公開合約及實質受益人資訊。公布投標評估結果及決標理由，以提升信任、減少爭議。
- 採用全生命週期成本評估。比較資產整個使用年限的總成本，而不只看初期價格，並納入營運、維護及除役計畫。
- 訂定可衡量的在地含量和技能培訓目標。要求提出培訓計畫、學徒制度及非洲籍主管培育管道，並支持供應商發展，協助當地企業符合品質和安全標準。
- 加強環境和社會保障措施。要求進行獨立影響評估、諮詢社區並建立申訴機制，且將撥款與合規里程碑掛鉤。
- 加強債務管理。任何由國家擔保的貸款都應採用可信的計畫評估和壓力測試；合適時優先採用能隔離風險的計畫融資架構。
- 明確規範外國保全業者。對企業發照，訂定訓練和行為標準，並要求與當地警方協調。公開事故通報，以防止濫權。
- 推動港口、鐵路和電力互聯設施的區域標準。與鄰國協調准入規則和費率，讓運輸走廊能以服務品質和效率競爭。
- 鼓勵礦業合資事業進行技術移轉和當地加工，獎勵承諾設立下游工廠及建立研究合作關係的投資者。
- 提升監管能力。投資採購機關、獨立監管機構和審計機關，使規則不因承包商國籍而異，都能一貫執行。
重點一覽
- 非洲的中國交通建設融資，從 2000 年至 2019 年間約 500 億美元，降至 2019 年以來約 60 億美元，但中國企業仍取得大型合約。
- 三項策略支撐業務擴張：運用國家關係進入市場、與全球業者合作，以及和當地有影響力人士建立日常關係。
- 肯亞標準軌鐵路，以及計畫翻修的坦尚尼亞—尚比亞鐵路，顯示業者轉向全生命週期營運和商業化融資交易。
- 中國企業承建及營運的港口持續增加，也讓各界更加要求特許經營透明化及加強安全監督。
- 中國企業員工以非洲人為主，也提供培訓，但當地採購及非洲籍主管代表性仍然不足。
- 中國企業計畫周邊的礦業社區基礎設施改善，但失業率較高、反中情緒更強烈，影響好壞參半。
- 人權指控主要涉及生計、環境評估和勞工問題，企業回應有限。
- 關鍵礦產引發更廣泛的競逐。中國主導剛果銅帶的加工業及主要資產，美國及其夥伴則擴大替代運輸走廊和融資規模。
- 非洲政府可透過公開招標、全生命週期成本評估、嚴格保障措施、在地含量目標及強化監管能力，爭取更多價值留在本地。
