緊張升高之際，馬尼拉力推 2026 年前達成南海行為準則

為何 2026 年期限現在格外重要

菲律賓正準備展開協調一致的外交行動，力求在 2026 年前完成《南海行為準則》；當年馬尼拉將擔任東南亞國家協會（ASEAN）輪值主席國。菲律賓外交部長瑪麗亞・泰瑞莎・拉薩羅已表明，菲律賓將提議增加談判回合，並設定更緊湊的時程，讓多年討論轉化為可行協議。目標很明確：訂定規則，降低船隻碰撞、對峙及誤判的風險；在這片海域，中國的主張與數個東南亞國家的海域重疊。

制定行為準則並非新構想。ASEAN 與中國於 2002 年通過不具約束力的《南海各方行為宣言》，數年後展開正式的行為準則談判。2023 年，雙方同意制定旨在加速協商的指引；到了 2025 年初，官員表示草案已完成第三輪審讀。然而，最敏感的問題仍未解決，海上緊張情勢也日益升高。菲律賓認為，輪值主席國任期提供了難得契機，可敲定一項務實、可執行且以國際法為基礎的協議。

行為準則不會裁定島嶼和礁岩的歸屬，也不會劃定海域邊界。這些問題須透過個別的法律或雙邊程序處理。行為準則旨在防止危險接觸、緩和日常緊張情勢，並建立合作慣例。第二托馬斯淺灘、黃岩島及其他熱點周邊的對峙日益頻繁，讓這項目標更顯迫切。

行為準則的作用

一項可信的行為準則，將訂定明確規則，規範海巡、海軍及海上民兵彼此接近時的行動。準則可界定安全距離與航行操演方式、建立呼叫及通訊程序，並遏止衝撞、阻擋，或使用水砲與雷射等危險行為。內容也可納入作戰指揮官之間的熱線、聯合搜救程序，以及大型巡邏或演習的事前通知機制；還可能為漁業執法設下界限，並規劃聯合科學研究與環境保護的合作途徑。簡言之，行為準則可在不觸及主權問題的情況下，打造更安全的海上行動環境。

兩項議題是辯論核心。菲律賓及數個 ASEAN 國家希望制定具有法律約束力的行為準則，並設置監督行為與處理違規事件的機制。中國則反對具約束力的文書，並要求排除東南亞國家與域外軍隊舉行聯合演習。北京也傾向將油氣開發限於區域夥伴之間的合作，這將使與區域外企業既有的合作安排更加複雜。這些分歧涉及一條承載全球大量貿易的水道中，影響力與嚇阻力的核心問題。

不是和平條約

行為準則是降低風險的工具，不會劃定海域邊界，也不會解決重疊的主權主張。《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）仍是專屬經濟區（EEZ）及海上權利的法律基準。菲律賓提起的仲裁案於 2016 年作出裁決，駁回涵蓋南海大部分海域的歷史性權利主張，但中國拒絕接受該裁決。即使法律爭端持續，務實的行為準則仍可改善海上安全與可預測性。

阻礙協議的未解分歧

法律地位是核心分歧。ASEAN 主張方，尤其是菲律賓與越南，希望準則條文具有約束力且具備實質效力，也就是要有監督、通報機制，以及違規時各方同意採取的措施。中國偏好彈性承諾，並對任何會限制其海上行動選擇的執行機制抱持戒心。遵守規則及爭端處理的措辭，將決定行為準則是成為可靠依據，還是流於紙上承諾。

適用範圍也尚未解決。行為準則應涵蓋主張重疊的整個南海，還是僅限特定區域？主張方希望涵蓋範圍全面，因為事件在多個海域發生；中國則偏好縮小適用範圍。範圍如何界定至關重要，因為這會決定規則適用與否。

域外強權的角色是另一項棘手問題。中國希望 ASEAN 成員避免與美國、日本、澳洲等夥伴舉行聯合軍事演習。數個東南亞國家則表示，與安全夥伴合作有助於穩定局勢、提升能力。許多區域國家希望，任何最終文件都能反映 UNCLOS 所保障的航行與飛越自由原則。

戰略暨國際研究中心（CSIS）亞洲海事透明倡議主任葛瑞格・波林，簡潔點出 ASEAN 內部的分歧。

ASEAN 內部分歧依然相當明顯，不主張南海權利的國家不願冒著惹惱中國的風險。因此，在與中國談判時，主張方，特別是菲律賓和越南，往往只能獨自堅守立場。

歷史有助於解釋這種謹慎。2012 年，柬埔寨擔任輪值主席國期間，ASEAN 因南海相關文字表述引發爭議，未能就聯合聲明達成共識。ASEAN 也未共同提及 2016 年仲裁裁決。各國利益與面對中國施壓的程度不一，讓各方難以同聲發言，也進一步拖慢談判。

海上摩擦升高，迫切性加劇

海上情勢讓安全準則更顯迫切。2024 年至 2025 年初，中國海警、海軍及海上民兵在西菲律賓海大幅增加部署；西菲律賓海是菲律賓對其專屬經濟區內海域的稱呼。第二托馬斯淺灘周邊發生多次對峙，包括阻擋航行、衝撞，以及以水砲攻擊菲律賓補給任務；這些任務是為了向駐守在擱淺的「馬德雷山號」軍艦上的人員運送補給。一次衝突中，中國人員還登上菲律賓船隻並破壞設備。中國公布黃岩島周邊新的領海基線座標，並採行可能允許扣留外國船員的規定。第二托馬斯淺灘距離菲律賓巴拉望不到 370 公里，距離中國海南島則約 1,111 公里，凸顯兩地的地理差距。

馬尼拉已提出全面性的群島防衛構想，加速軍事現代化，並深化與夥伴的合作。美國將「堤豐」飛彈系統部署至菲律賓，菲律賓也擴大與澳洲、日本舉行的演習。與此同時，越南加強在南沙群島所占地物上的建設，使安全情勢更加複雜。中國則針對菲律賓補給任務進行軍事演習與封鎖，並在黃岩島周邊宣示巡邏。

美國副國務卿柯特・坎貝爾呼籲降低緊張情勢，並提到影響菲律賓船隻的事件。

我們希望中國停止挑釁行動。

ASEAN 最高官員也發出警訊。ASEAN 秘書長高金洪強調，面對不斷升高的海上接觸，各方有必要保持克制。

我們不能否認，局勢仍在持續升高。

2025 年 4 月，菲律賓海軍追蹤中國航空母艦「山東號」在菲律賓海域附近的動向，並監控一艘位於呂宋島外海的中國電子偵察船；當時馬尼拉正準備與夥伴舉行大型演習。北京批評這些演習有害區域穩定。菲律賓領導人表示，菲方尋求對話及以規則為基礎的解決方案，但也會捍衛自身海上權利。

菲律賓計劃如何推動談判

馬尼拉即將擔任 ASEAN 輪值主席國，計劃將政治意願轉化為持續的技術性工作。這意味著增加談判會議、賦予工作小組更大權責，並設定嚴格時程，推進適用範圍、法律地位及事件處理等條文。2023 年通過的加速談判指引，為加快草案修訂建立架構。菲律賓外交官希望透過明確分工與期限，讓架構實際運作，同時維持 ASEAN 內部以共識為原則的立場。

馬尼拉官員也在評估如何透過並行措施，協調主張方的立場。菲律賓、越南、馬來西亞與汶萊加強協調，可減少各個擊破的空間。馬尼拉主張，任何行為準則都應符合 UNCLOS，並納入熱線、船舶與航空器近距離接觸時的標準作業程序等實際措施。

菲律賓國家安全委員會發言人強納森・馬拉亞，道出挫折感，也表明仍將持續努力。

談判進展慢如蝸牛，但我們仍希望能在 2026 年菲律賓擔任輪值主席國期間完成行為準則。

即使大力推動外交，馬尼拉也不太可能放緩國防準備。菲律賓政府表示，外交尋求可行行為準則之際，對外夥伴關係仍將持續發揮嚇阻脅迫的作用。

中國的考量與域外強權之爭

北京希望加入限制域外軍隊在南海存在與活動的文字，並支持僅限區域內各方參與的能源合作安排。數個 ASEAN 國家反對此立場，主張在國際水域依法進行海軍活動不應受限，與夥伴合作提升能力也有助於海上安全。任何限制航行或飛越自由的企圖，都不符合 UNCLOS，也會遭到區域內外各方反對。

中國外交部長將此議題定位為區域事務。王毅告訴記者，亞洲不應成為大國競爭的場域。

亞洲不是大國競爭的舞台。

中國官員表示，行為準則談判正在推進，並以草案多次審讀等程序性進展為例。但分析人士警告，這些進展並未化解執行、適用範圍、法律地位及域外夥伴角色等核心分歧。中國擁有規模龐大的海警與海上民兵，並在填海造地的地物上建設防禦設施，因此在現狀下行動時更有底氣。若行為準則缺乏具約束力的規則，實際上不會帶來太大改變。

可信的行為準則可以包含什麼

具體措施能讓一般性承諾轉化為更安全的日常行動。務實的方案可包括：船舶與航空器之間的最低安全距離、統一的無線電呼叫程序，以及禁止衝撞或逼近等危險操演的規則。準則可禁止使用高壓水砲與致盲雷射，將民用補給任務的護航程序明文化，並要求在爭議地物附近進行大規模演習或執法行動前事先通知。準則也應增設作戰指揮官之間的熱線，並確保任何事件發生後能立即通訊。

遵守規則是成敗關鍵。由 ASEAN 與中國成員組成的聯合委員會，可記錄事件、查證事實，並定期發布安全通報。定期公開通報能提高透明度，促使各方改善行為。若發生違規，委員會可建議補救措施，包括道歉、賠償受損設備，或透過安全作業聯合訓練等方式彌補。這些都是降低風險的務實工具，不代表任何主權主張有所改變。

談判代表也可考慮採取分階段方式。先從各方最有共識的事件預防與通訊章節著手，隨著互信增加，再加入漁業合作、搜救及科學研究等章節。部分 ASEAN 專家提議，另行制定一項範圍更廣的海上互動文書，涵蓋東南亞海域，並開放所有積極參與的國家加入。ASEAN 可先行達成此類協議，再開放其他國家加入，以補充南海行為準則，並在更廣大的區域強化可預期的行為規範。

現在到 2026 年間的觀察重點

談判進程與海上行為都能反映事態發展。就談判進程而言，可觀察負責落實 2002 年宣言的 ASEAN－中國高級官員小組是否持續開會，以及工作小組是否逐步縮小適用範圍、法律地位與遵約問題上的分歧。馬來西亞 2025 年擔任 ASEAN 輪值主席國將是重要節點。隔年菲律賓接任輪值主席國時，ASEAN 與中國將設定完成協議的目標。若公布關於執行機制或熱線的整合版草案，將是談判取得進展的跡象。

就海上行為而言，應留意第二托馬斯淺灘、黃岩島與仙賓礁周邊接觸的頻率和態勢。若衝撞與水砲使用減少，海上通訊更加可預期，即使正式簽署行為準則之前，也可能意味著新規範正在形成。東南亞國家的能源探勘決策及其引發的反應，也將檢驗各方能否同意符合 UNCLOS 的規則。若事件升高，妥協的政治空間將會縮小。

重點一覽

• 菲律賓計劃在 2026 年擔任 ASEAN 輪值主席國期間，力推達成《南海行為準則》。
• 自 2002 年宣言以來，談判進展緩慢；各方於 2023 年通過加速協商的指引。
• 主要爭議包括法律地位、適用範圍、執行機制，以及域外夥伴的角色。
• 中國反對具約束力的行為準則，並希望限制與東南亞以外國家舉行聯合演習，以及與域外企業進行能源交易。
• 包括水砲攻擊與衝撞菲律賓任務船隻在內的事件日益增加，凸顯制定降低風險規則的必要性。
• ASEAN 官員呼籲各方保持克制之際，菲律賓也在加強與美國、日本及澳洲的國防合作。
• 可信的行為準則應訂定事件預防規則、設置熱線及建立符合 UNCLOS 的遵約機制。
• 2025 年與 2026 年能否頻繁開會，以及海上行為是否更加穩定，將顯示達成目標是否可期。