為何綠地如今攸關一項權利
越南兩大城市正採取明確行動，讓自然回到密集的市中心。胡志明市目前規劃將芽龍—慶會港區20公頃用地的60%保留作為公園，較最初規劃大幅增加。李太祖街1號另有3.7公頃公有地，也將闢為綠地。首都河內則正清空超過兩公頃、先前用於辦公室和住宅的土地，興建中央廣場，並整建東 kinh nghĩa thục廣場。這些並非單純的表面改變，而是反映出一種新的認知：公園、廣場、人行道、水域和樹木覆蓋都是公共基礎設施，能幫助人們呼吸、通行、消暑與聚會。
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這項轉變呼應了許多倡議者與規劃者所稱的「呼吸權」這項更廣泛原則。聯合國人權理事會於2021年承認人人享有清潔、健康且永續環境的權利，聯合國大會則於2022年予以確認（UNGA 2022）。將潔淨空氣與親近自然視為一種權利，意味著公共空間不是可有可無的福利，而是維護基本健康、社會生活與氣候韌性的必要條件。
問題在於，如何將這項原則化為實際建設。越南目前的公園供給未達國家目標，也遠低於國際標準。有些縮減綠地的計畫仍獲推動，削弱了民眾對政府的信任。更完善的法律與規劃架構，能為新的做法奠定基礎：將公有地轉為社區資產，並要求私人開發案提供易於使用、長久維護的公共空間。越南已開始試行這種做法，但任務規模龐大，時程也十分緊迫。
胡志明市與河內展現轉變
芽龍—慶會港區多年來閒置，不僅阻斷重要交通路線，也加劇外圍行政區與市中心之間的壅塞。如今新計畫將港區多數土地闢為公園，重新打通交通，也提供了急需的濱水空間。市府也已盤點閒置公有地作為公園用地，包括李太祖街1號的地點，並檢視土地儲備，以加快公園建設。
目標如今更加明確。胡志明市力求在2030年前，讓每位居民至少享有一平方公尺的公共綠地。目前每人約有0.55平方公尺，且綠地集中在市中心行政區。數個郊區行政區仍沒有任何公共公園。有些情況下，公園用地被挪作道路拓寬或改為停車場。近年來，市府已種植數萬棵樹並增加數公頃公園用地，但官員坦言，成果仍不如預期。
河內也在重塑市中心空間，興建新廣場並整建歷史廣場。這些計畫回應了民眾長期以來的需求：要有安全的步行、休憩與聚會場所。過去幾波建設浪潮中，首都舊城區許多池塘和綠地消失。要扭轉這股趨勢，必須嚴格保護現存水域，並創意活化國有土地，打造串連公園與林蔭步道的網絡。
越南的綠地現況與國際比較
越南針對大城市訂定的國家標準，是每位居民享有7至9平方公尺的公園用地，實際情況與目標相距甚遠。河內每人約有2平方公尺，胡志明市每人約有0.55平方公尺。政策執行不一，部分已核准的計畫甚至減少了開放空間。這些結果不只是技術層面的失誤，也影響公平、公共衛生與氣候整備。
國際做法展現了明確基準能帶來什麼成果。在日本，開發商動工前，分區規定與土地使用標準便已界定公共空間。社區規劃讓大多數居民距離0.25公頃的鄰里公園不超過250公尺，距離兩公頃的社區公園不超過500公尺。小型口袋公園填補舊城區的缺口，大型區域公園、運動森林與防災開放區則服務更廣大的居民。國家綠化指引要求每位居民享有10至15平方公尺的公園空間。2024年通過的《綠地法》將公園與氣候目標、生物多樣性，以及屋頂、停車場和公共建築綠化獎勵措施相連結。乍看之下，東京或許像一座水泥城市，卻有上野公園、代代木公園和新宿御苑這三座知名公園，每座約54公頃；首都圈還有昭和紀念公園，面積約150公頃。
河內自身的綠地規劃歷史，反映出各種影響的更迭，以及政策時行時停。追溯法國殖民時期、蘇聯時期和全球化年代的研究發現，各項計畫一再提出紓解擁擠、改善空氣與提供休憩空間等目標，但受限於土地使用條件、對公園功能的認知分歧，以及缺乏長期願景，實際成果總是落後。教訓很明確：若沒有清楚的規則、獎勵措施和機構執行能力，再好的計畫也難以落實。
法律與治理形塑實際公園
法律是確立基準的槓桿。越南雖有《規劃法》，但它並非專門的都市更新法。都市規劃部分依循政府法令，對公共空間要求的保障有限。這讓各城市可以逐案協商，往往偏向短期考量。
有些國家將公共空間義務直接納入開發許可。英國透過《規劃法》第106條協議，要求工業用地再開發案的開發商提供公共基礎設施經費或實體設施。在德國漢堡港區的大型再開發案港灣新城，每項工程都必須按規定比例納入公共空間，並確保地面層對民眾開放。在紐約市，濱水區開發商必須興建公共濱水步道才能取得許可。荷蘭《環境與規劃法》允許透過土地交換，確保即使所有權變更，河岸仍對公眾開放。這些規則適用時，公園與步道會設在水岸邊，建築則退縮興建，既增加親近水岸的機會，也提升洪水期間的安全性。設計完善的公園往往能帶動周邊地價上漲，協助開發商回收成本。公共空間並非必須放棄的利益，也能創造長久價值。
國家政策的新動向
越南正採取措施，逐步建立更完善的綠色法規工具。建設部已宣布著手制定越南首套國家綠建築標準。官員指出，綠建築與潔淨運輸是綠色經濟的核心，並強調融資、勞工訓練及低碳材料標準的重要性。越南全國已有數百個建案取得綠建築認證，主要城市也正試辦電動公車與充電設施。
11月舉行的全國永續城市發展論壇，探討如何串連規劃、氣候調適與融資。專家呼籲在計畫中強制進行水文與水力模擬、更新建築標準以納入最新氣候資料，並透過資料共享加強部會協調。氣候融資專家則主張增加優惠融資，並在公共投資決策中例行納入災害風險檢核。河內正籌備低排放區，計畫在2030年前逐步淘汰市區主要環狀道路範圍內的高污染車輛。胡志明市目標在2030年前讓所有公車改用電力或其他綠色能源，並建置新的充電網絡。這些措施著眼於改善空氣品質與道路安全；若能同時支持串連公園與公共廊道的網絡，效益將更為全面。
綠地是氣候防線，也是健康照護
熱浪與洪水風險日益升高。越南城市位於河川三角洲，過去濕地與池塘能吸收季節性降雨。隨著水泥鋪面逐漸覆蓋這些天然海綿，突如其來的暴雨開始在街道與地下室積水。2025年一連串強烈風暴讓城市淹水數日，雨水從鋪面迅速流下，排水系統難以應付。如今有數個省份正投資建置預警系統、擴增排水設施，並整建較為自然的水岸空間，讓暴雨徑流先減速、蓄存，再逐步排放。
綠地是這套系統的運作環節。樹木與草地能減緩都市熱島效應。池塘、蓄水池與植栽河岸可在暴雨時蓄水，在天氣晴朗時則成為休閒空間。設有遮蔭且採用透水鋪面的步道，能串連這些設施，讓居民步行時不致過熱。胡志明市修訂至2040年的總體計畫，試圖將這套思維納入規劃。全市劃分為六個功能區，並以生態廊道網絡、新公共運輸路線，以及結合潮汐屏障與綠色基礎設施的防洪設施相互串連。計畫提出數十個以交通樞紐為中心、生活與工作地點在15至20分鐘可達的聚落，以減少長途通勤與汽車使用。落實計畫需要多年時間，但方向已十分明確。
研究人員與實務工作者警告，不應只依賴水泥工程。曾研究河內洪水問題的環境工程師阮紅玉表示，首都必須接受強降雨將更頻繁發生，並設計能與水共存的街道與河川。阮紅玉說：
我們無法控制水。
這種觀點與國際氣候科學的結論一致。香港城市大學地球科學教授班傑明．霍頓曾以直接的措辭描述本區面臨的風險：
越南及其鄰國正處於氣候劇變的最前線。
因應這些現實進行設計，意味著保護水道、重新開放加蓋的溪流，並禁止阻斷天然排水的建設，也意味著改善空氣品質。公園能吸收部分污染物，並讓人們遠離交通廢氣。排放規定、低排放區與電動公車，是減少PM2.5和二氧化氮所不可或缺的措施。公園與潔淨運輸相輔相成，共同實踐呼吸權。
以人為本的設計，不只停留在紙上計畫
新建公園必須安全、實用且讓人感到親切。對順化規劃者、設計師與管理者的訪談顯示，生態設計面臨實際阻礙。部分利害關係人著重快速增加人均綠地面積，而非降溫、生物多樣性和減緩洪水等生態系服務。原生植物供應有限，對自然風格景觀也缺乏經驗。各部門團隊的誘因或時程未必一致。許多實務工作者與居民偏好傳統景觀和容易維護的設計，擔心較為自然的景觀看起來雜亂，或會吸引害蟲。
務實的解方是採取混合式做法。城市可以將草原、濕地和遮蔭樹木，與修剪整齊的草坪、視野開闊的空間，以及方便嬰兒車和輪椅通行的步道結合。透過教育與示範計畫，可以讓民眾逐漸接受較自然的景觀。預算可編列維護人員訓練經費，並與原生植物供應商簽訂合約。居民看到自然風格公園仍然實用、安全又美觀後，公眾期待也會逐漸改變。
以公共使用為核心，避免綠地仕紳化
亞熱帶亞洲城市的政策制定者提醒，結合氣候調適措施的公園可能推高附近房價，導致最需要降溫與防洪的社區居民反而被迫遷離。針對河內、台北與福岡的研究指出，建立能串連各部門、開發商與公民社會的制度至關重要。包容性設計、及早與社區溝通，以及重視公平，都能降低公園成為孤立飛地的風險。在河內，許多年輕人表示，真正的公共空間日益減少，迫使他們轉往商場與咖啡館；這些場所雖發揮類似公共空間的功能，實際上卻是半公共的私人場所。透明的規劃與開放使用，能重建信任並擴大公園的使用族群。
將國有土地轉為共享資產
越南掌握大片國有土地，包括成長中的城市內昔日港口、工廠與鐵路調車場。這些基地可以轉型為城市綠肺與連結廊道。明確的規則能將這項潛力轉化為公園建設計畫。城市可對國有土地處分案訂定最低公共空間比例，並要求濱水地帶維持連續通行。規劃可明訂濱河步道寬度、樹冠覆蓋率目標，以及遊樂場和運動場位置。若開發商依指定標準提供公共設施，便可獲得額外樓地板面積或加速審批。在可實施土地重劃的地區，主管機關可運用土地交換打造連續的公園廊道與開放廣場，不必迫使居民遷出。
日本的再開發模式要求每項計畫列明將提供哪些公共設施、設置地點，以及如何納入更廣泛的網絡。類似做法也適用於越南。合約可圈存資金，供公園營運初期維護使用，並以履約保證確保工程按期完成。主要路線沿線建築的地面層，可在白天開放給公眾使用，讓私人建築融入公共空間。許多國際案例顯示，這些條件不會嚇跑投資，反而能引導投資方向。
資金、誘因與價值論述
位置良好的公園能推高附近地價並帶動地方商業，這也是許多城市要求私人開發案興建濱水步道與廣場的原因之一。越南也能運用同樣的機制。仿效第106條的開發商回饋、透明的土地增值回饋機制，以及開發影響費，都能為部分綠地網絡提供資金。公共投資可優先投入能帶動私人改善的核心空間。氣候融資可支持海綿城市計畫，結合蓄水池、濕地與樹冠覆蓋，同時改善路緣與排水設施。越南各地的私人開發商已開始以能源效率、健康街道與社區設施作為建案特色。明確規則能為這些目標訂出共同標準，並避免漂綠。
國家政策正逐步推進。各部會正建立綠建築與綠色材料的法律架構，城市則投入公車電動化與排放管制。這些措施對公共衛生與生產力的助益甚大。世界銀行和其他合作夥伴指出，氣候投資需要數十億美元。「呼吸權」讓這些支出回到人的需求上。公園能減少熱浪期間的就醫人次，潔淨空氣能減少工作日損失，並促進兒童健康發展。保護城市綠肺，就是保護城市居民。
城市如何立即採取行動
以下措施有助將當前動能轉化為可衡量的改變，重點在於明確規則、公共信任與執行能力。
- 為國有土地處分案與大型私人開發案訂定具約束力的公共空間比例，包括濱水步道的最低寬度，以及跨行政區串連綠地廊道的要求。
- 採行比照按距離制定的規範，訂定公園可及性標準，例如每個住家附近短程步行即可到達小型公園，較遠但仍可步行抵達大型社區公園。
- 要求重大計畫強制進行水文與熱環境模擬，並要求設計能減緩、蓄存雨水及降低熱壓力。
- 公開國有土地、公園計畫與維護預算資料。建置線上公園地圖，列出時程、預算與承包商，以加強問責。
- 制定專門的都市更新法，界定公共設施、統一回饋機制，並釐清土地重劃與土地增值回饋的適用方式。
- 為開發商設立以績效為基礎的獎勵措施，例如提供額外樓地板面積，換取興建遮蔭人行道、開放地面層供公眾使用，以及達成樹冠覆蓋率目標。
- 投入人力培訓，涵蓋生態景觀維護、原生植物供應鏈與樹木照護。預算應納入長期維護費用，而不只著眼於興建。
- 及早邀請社區參與設計方案討論，並建置示範計畫，展現自然風格景觀也能整潔、安全且實用。
追蹤進度，贏得信任
成效取決於持續且看得見的執行成果。城市可每年公布成績單，列出新增公園公頃數、各社區到公園的距離、樹冠覆蓋率、設有遮蔭的人行道里程，以及步行可到達遊樂場的居民比例。獨立稽核可確認已完工公園是否開放、無障礙且維護良好。若公園用地受到道路工程或臨時用途威脅，可制定替代政策，要求在任何用地損失發生前，先於附近提供面積相當或更好的公共空間。也可邀請在地青年與長者巡查公園，並透過簡便管道通報問題。
公部門不是房地產開發商，而是共享價值與共同記憶的守護者。昔日港口、工廠與鐵路調車場曾助力越南工業經濟發展，如今可以轉型為居民散步、遊玩、消暑的場所，提醒人們城市屬於每一位市民。這需要法律、設計與持續執行。從一開始就做好，能省下金錢與多年修補的時間。
重點整理
- 胡志明市與河內正將大型國有土地轉型為公園與廣場，顯示公共空間正被視為必要的基礎設施。
- 越南大城市的人均公園空間遠低於國家目標與國際標準。胡志明市每人約有0.55平方公尺，河內則接近2平方公尺。
- 日本的標準與法律顯示，按距離訂定的可及性規範、分區規定與再開發要求，能在建築興建前確保公園用地。
- 其他國家透過協議與許可要求開發商出資或興建公共空間，尤其是在濱水地帶。
- 越南目前的國家政策措施包括制定綠建築標準、設立低排放區及推動公車電動化，這些都有助於更廣泛地實踐呼吸權。
- 綠地是抵禦高溫與洪水的第一道防線。海綿城市設計能在暴雨時蓄水，並在熱浪期間為社區降溫。
- 順化的利害關係人研究指出生態設計面臨的障礙。結合自然風格與傳統設計元素的混合做法，有助於建立民眾認同。
- 為避免綠地仕紳化，城市必須確保使用機會普及、及早讓社區參與，並訂定規則確保開放空間真正向公眾開放。
- 具約束力的公共空間比例、明確的都市更新法與透明資料，有助將國有土地轉為長久的社區資產。
- 年度成績單、績效獎勵與維護經費，是打造真正符合民眾需求的公園的實用工具。
