轉型中的國家
日本正以遠快於官方預測的速度邁向外籍人口占總人口一成，已有數十個地方自治體跨越這道門檻，甚至有一個村莊表示，外籍居民占當地人口逾三分之一。日本一所國家級研究機構估計，到 2070 年，外籍人士將占日本人口的 10.8%。不過，對《住民基本台帳》資料的分析顯示，這項變化在地方層級早已如火如荼展開。截至 2025 年 1 月，有 27 個地方自治體的外籍居民比例超過一成，其中以北海道占冠村居首，達 36.6%。
目錄
對一個長期以民族與文化同質性為特徵的國家而言，這場人口結構轉變意義深遠。這項趨勢顯示，全國性的轉變可能比預測提早許多到來，也引發根本性的問題：日本各地社區的日常生活將如何改變？外籍人口加速成長不只是統計上的特殊現象，也反映出正在重塑日本的深層經濟與社會力量。
統計顯示，截至 2024 年底，日本全國外籍居民達 376 萬人，較前一年增加 35 萬人，創下有紀錄以來最大的年度增幅。依照目前的成長趨勢，日本可能在 2040 年前後達到外籍人口占一成的門檻，比政府官方估計提早約 30 年。
目前這波增長，是日本外籍人口第三次大幅擴張。直到 1960 年代，日本外籍人口大致維持在 60 萬人左右。1990 年《出入國管理及難民認定法》修正後，允許日裔人士以永久居民身分在日本居住，外籍人口才開始明顯增加。在全球金融危機後以及 COVID-19 疫情期間，外籍人口曾先後下降，如今則進入人口學家所稱的第三次擴張期，其特徵是增長速度前所未見，國籍來源也日益多元。
地方現況：外籍居民集中之處
日本各地外籍居民的分布，呈現出由經濟機會而非隨機遷居所形塑的樣貌。外籍居民較集中的地區包括工業區、觀光區，以及早已有大量外籍人口的社區。位於日本中部愛知縣、眺望伊勢灣的飛島村，人口共 4,713 人；截至去年 1 月，外籍居民有 501 人，占總人口 10.6%。
平日傍晚，穿著制服的外籍勞工騎車穿梭村內。週末搭乘當地公車的乘客中，外籍人士幾乎占了一半。居民表示，過去幾年外籍人口增長加快。許多外籍勞工受雇於工廠，參加日本的技能實習或特定技能計畫，填補中小企業的人力短缺；也有人從事中古車銷售。
居民的反應不盡相同。一名 54 歲女農民表示，外籍居民樂於協助園藝工作，也很努力；一名 78 歲男農民則說，儘管外籍居民快速增加，他並未注意到什麼特別問題。也有人抱持謹慎態度。有些居民抱怨外籍駕駛不遵守交通規則。一名 75 歲的女性自營業者表示，她感謝外籍人士提供勞力，但擔心不了解日本習俗的人會愈來愈多；一名 83 歲婦人則說，周遭環境突然改變，讓她感到不安。
擁有 Tomamu 度假區的占冠村，1,590 名居民中有 582 名外籍人士。另外有五個地方自治體的外籍居民比例超過兩成，包括北海道赤井川村、北海道俱知安町、大阪市生野區，以及群馬縣大泉町。相較之下，包括青森縣西目屋村在內的兩個村莊通報外籍居民為零，凸顯這波人口結構變化分布並不平均。
企業觀點
名古屋港附近，越過一片倉庫與工廠後，飛島製作所的工廠坐落在寧靜的農地之間。這家公司生產冷凍與冷卻設備零件。21 名員工中有 4 名越南籍員工，持技能實習或特定技能簽證工作。73 歲的社長伊藤秀樹表示，他們不可或缺。
他們是寶貴的資產，是公司的珍寶，」伊藤說。「如果他們離職，公司就撐不下去。
伊藤表示，年輕的日本居民已搬往城市，當地雇主因此難以招募人手。即使聘到日本籍員工，有些人也會在一年內離職。伊藤說：「考量公司的未來，當然還是更希望有年輕的日本員工，但這根本辦不到。我們別無選擇。」公司 2017 年聽聞越南人工作勤奮，便開始聘用越南籍員工，之後逐步增加人數。他表示，越南籍員工的薪資與獎金幾乎和日本籍員工相同。
四名員工住在公司宿舍。28 歲的阮孟河（Nguyen Manh Ha）在公司工作約六年。他每月匯 12 萬至 15 萬日圓給越南的家人，自己花費約 2 萬至 3 萬日圓。
我喜歡這份工作，」河說。「如果可以，我想永遠在日本工作。
勞動市場：外籍勞工何以不可或缺
日本外籍人口加速成長，根本原因是經濟需求。未來幾十年，日本的人力短缺預計將大幅加劇。2020 年至 2040 年間，15 至 64 歲的勞動年齡人口預計將減少 1,500 萬人。即使出生率突然回升，也不足以彌補這項缺口。
根據日本國際協力機構的研究，日本到 2030 年需要 419 萬名移工，才能維持經濟成長。然而，若移工人數按照目前的增幅成長，日本仍將短缺 77 萬名勞工。放眼全球，勞力短缺每年造成全球 30 大經濟體估計 1.3 兆美元的 GDP 損失。
日本過去一直是 OECD 國家中，移民流入相對於人口規模較少的國家之一。然而，近幾年情勢已大幅改變。為了抵銷人口快速高齡化對勞動市場的影響，日本已大幅調整外籍人才招募管理政策。
日本勞動市場的有利條件，是勞動移民增加的重要原因。過去 15 年來，失業率一直維持在低檔；2018 會計年度，每名求職者對應的職缺數更創下 45 年新高。此外，為因應人口快速高齡化的挑戰，勞動移民如今已被視為政策選項之一，與長期推動提高生產力，以及增加本國居民勞動供給的措施並行。
世界經濟論壇《2023 年未來工作報告》指出，只有 35% 的企業將 55 歲以上勞工列為優先對象。日本人口日益高齡化。根據最新全國資料，日本每 10 人中就有超過 1 人年滿 80 歲。65 歲以上人口將近三分之一，估計達 3,623 萬人。百歲人瑞的人數也比以往更多。日本一直是全球人口最老的國家。
經濟利害關係
日本人口結構轉變的影響，遠不只限於工廠與建築工地。國際貨幣基金組織 2020 年預測：「人口高齡化與萎縮將加重日本公共財政負擔，因為醫療與年金等高齡相關支出增加，稅基卻逐漸縮小。」儘管人口高齡化，日本的 GDP 仍居七大工業國集團（G7）第二。首相岸田文雄於 2023 年 1 月表示：「日本正站在能否繼續作為一個社會運作下去的關口。」日本面臨出生率下降與高齡人口不斷增加的雙重威脅。
日本已面臨勞力短缺，近期一項研究發現，到 2040 年可能短缺 1,100 萬名勞工。政府因此於 2018 年訂定《高齡社會對策大綱》，鼓勵高齡者繼續就業。2022 年，近半數日本企業仰賴 70 歲以上的勞工。另一方面，全球只有 35% 的企業將 55 歲以上勞工列為優先對象。
在科技與數位化也納入考量的情況下，岸田首相於 2023 年稍早承諾投入 76 億美元，未來五年培訓勞工，讓他們能勝任更多高技能工作。但有些專家表示，若不放寬日本嚴格的移民法規，填補這項人力缺口將是漫長的過程。
政策演變：從培訓到就業
數十年來，日本的外籍勞動力政策已大幅演變，從限制嚴格逐漸走向更開放的架構，承認日本對外籍勞工的依賴。現代日本移民政策可追溯至 1952 年美國占領時期後實施的《出入國管理及難民認定法》，以及 1990 年的後續修法。
日本的移民制度核發各類工作簽證，包括教授、記者、人文知識專家及演藝人員等類別；也有多種家庭相關類別，包括受扶養者、日本人配偶及永久居民配偶。多數簽證類別不設人數上限，因此每年核准的外籍人士人數保有一定彈性。
日本過去的移民政策著重接納技術移民及吸引國際學生。多數技術移民透過單一計畫移居日本，也就是「技術、人文知識、國際業務」在留資格，適用職業範圍廣泛，包括工程師、建築師與翻譯等。
至於技能程度較低的職業，日本過去沒有勞動移民管道。技能實習制度（TITP）最初於 1960 年代設立，目的是培養技能並將技術移轉回發展中國家；此制度後來逐步擴大，成為企業聘用低技能與中等技能外籍勞工的主要管道。實習生主要受雇於製造業、建築業及農業，在日本的居留時間最多為五年。
培訓與就業制度
2024 年 6 月 14 日，日本國會通過法案，將技能實習制度更名為「育成就業制度」（TES），以回應國內外批評。舊制度下，技能實習生赴日前會簽署合約，但抵達後不得轉換雇主。這項限制原本是為了支援培訓，卻廣受批評，被視為侵犯「職業選擇自由」。
厚生勞動省表示，在接受實習生諮詢與通報後進行的查核中，9,829 個受查職場有七成違反勞動基準。日本政府其後重新界定新的育成就業制度，將培養技術人才與確保長期留任都列為目標。修訂後的制度放寬限制，允許勞工在受雇一至兩年後轉換至同一領域的其他雇主。
特定技能制度（SSWP）於 2019 年推出，為具備特定產業資格的移民提供有機會長期居留的管道，涵蓋受人口結構變化影響最深的領域，例如照護服務。此制度分為兩個級別，第二級開放給技能程度較高的勞工，並提供家人團聚及申請永久居留的途徑。
取得「特定技能二號」資格的外籍勞工可以攜帶家人赴日，居留期限可無限次更新，也有機會申請永久居留。不過，截至 2024 年 3 月，這項計畫僅適用於 15 個指定領域，例如電子、資訊、建築及農業。育成就業制度對各領域的外籍勞工設有人數上限，因此多數領域並不適合實習生轉入。
政治角力：國家認同與經濟現實
人口結構快速轉變，正引發日本激烈的政治辯論。首相高市早苗領導的執政聯盟，與日本維新會共同主張加強對外籍人士的管制。她在政策演說中表示，部分外籍人士從事違法活動及違反規定，造成民眾不安與不公平感。
高市主張，在勞力短缺的特定領域引進外籍勞工，但須符合嚴格條件，包括具備日語能力、接受培訓並受到監督。她反對移民大規模定居，也反對大幅賦予外籍居民政治權利。她的政策目前仍欠缺細節，但已將外籍人士描述為可能危害國家凝聚力、需要嚴格管控的對象。
這場政治角力反映出日本社會更深層的矛盾。日本仍普遍認為自身具有強烈的民族與文化同質性，民調也顯示移民議題極不受歡迎。然而，人口結構的現實迫使決策者拉攏移民，視其為解方，或至少是緩解高齡化所衍生部分經濟問題的手段。
去年 7 月，時任法務大臣鈴木馨祐表示，日本應預期外籍人口在 2040 年前後超過一成，比該研究機構的估計提早約 30 年。日本政府計畫全面檢討移民政策，包括是否設置人數上限。此舉正值外籍居民人數迅速增加之際。
新成立的專案小組將進行調查，評估人口結構轉變對社會的影響，並以調查結果作為未來政策決策的參考。報告指出，當局關切如何避免外籍人士與公民之間出現社會分裂，並以其他七大工業國集團（G7）已開發國家面臨的問題為鑑。若出現社會摩擦超出可接受程度的跡象，政府將考慮對外籍移民設限。
民眾態度與觀感
學術研究揭示，日本民眾對移民的態度相當複雜。一項以 1,000 名日本選民為對象的調查實驗，評估向受訪者呈現高齡化人口資料及其影響後，對態度造成的變化。主要結果顯示，接受相關資訊的組別對移民的支持度提高 10 個百分點。年輕的都市受訪者反應正面；高齡及鄉村受訪者的反應則較不正面。
後續以訪談為基礎的實地研究發現，限制移民的群體認為，人口萎縮使日本更容易受到移民增加的影響；其他受訪者則較不擔心身分認同問題，更關注經濟競爭力。整體而言，這項研究讓外界對日本相較於其他同儕國家的獨特移民政策觀感有了新的理解。
過去歷屆政府雖承認人口減少是重大問題，卻鮮少採取實際行動。各種措施確實引進外籍居民或勞工，但在自民黨政府執政期間，當局一直不願推出規模與投入程度足以產生重大影響的計畫，尤其在協助移民融入日本社會方面。因此，這些計畫成效有限。
今年，日本出生於海外的居民人數創下 360 萬人的新高，約占總人口 3%。但這仍遠低於許多其他已開發經濟體。外籍人口增加，也使日本出生的「外籍」嬰兒人數創下新高，其中以中國、菲律賓及巴西籍母親所生的嬰兒最多。這在一定程度上抵銷了日本籍父母所生新生兒人數下滑的情況。
融入社會的挑戰：不只是數字
隨著愈來愈多地方自治體跨越一成門檻，日本如何接納並協助外籍居民融入社會，不再只是長期預測，而是迫在眉睫的政策抉擇。日本政府一直難以為外籍勞工提供明確的長期就業途徑，促使部分地方自治體自行採取融入措施。
移民融入日本社會仍是一項挑戰。日本直到最近才開始制定政策，協助勞動移民融入社會。不過，選擇移居日本的高技能移民往往會長期留在當地。國際學生是日本吸引並留住全球人才策略中的重要對象。日本多數技術移民最初是以國際學生身分入境。
在缺乏強而有力的中央政府支援或規範下，川崎市與濱松市等地方自治體正帶頭制定政策，以因應長期居留的非公民人數增加。這些城市致力處理文化摩擦、族裔歧視及就業歧視等問題。
地方政府引領融入措施
川崎市顯示，日本的殖民歷史如何形塑戰後在日韓國居民所經歷的族裔與種族不平等。許多在日本出生的年輕韓裔已在當地定居，並參與草根政治行動，以回應自己遭受歧視的經驗。來自其他國家的移民也持續以川崎為家。
截至 2024 年 3 月，川崎市外籍人口約 5 萬人，包括 1.7 萬名中國籍人士、5,900 名越南籍人士、5,400 名菲律賓籍人士及 7,600 名韓國籍人士。川崎市外籍市民代表者會議（KCRA）於 1996 年成立，讓非公民的行動從單純參與社區活動，轉向積極參與決策。2019 年，KCRA 修訂代表者聘任與遴選規則，以反映外籍居民人口結構的變化。
該會議向市長提供建議，反映外籍居民對各項議題的看法。KCRA 已提出 49 項政策措施，處理住房歧視、仇恨言論規範、限制非公民高齡者領取福利年金、大學入學機會有限，以及外語公共資訊不足等問題。
濱松市是重要的製造業中心，外籍居民人數日益增加。截至 2024 年 9 月，該市外籍居民約 3 萬人，包括巴西、越南、菲律賓、中國及韓國籍人士等。其中近半數外籍居民在濱松居住超過 15 年。
濱松市的一項特色措施是 2001 年成立的外國人集住都市會議（CMLMP）。這個跨城市網絡至 2021 年已擴展至 15 個地方自治體，串連中央部會與地方行動，促進自治體之間合作與資訊分享。CMLMP 遊說企業領袖與中央機關保障外籍居民權益，同時也成為成員之間政策創新與合作的平台。
科技與移民：相互競逐的解方
日本愈來愈仰賴外籍勞工因應人口結構挑戰，同時也積極尋求科技解方，以降低對移民的依賴。日本人口極度高齡化與萎縮，不僅是經濟與社會挑戰，也為日本成為全球科技領導者創造機會。
日本的勞動人口結構，已開始形塑勞工自動化與技能提升的科技發展方向。軟體、機器人及其他科技的導入，正在改變日本經濟廣泛產業中的工作型態，涵蓋藍領、白領、農業、製造業及服務業等工作。
人口結構所驅動的科技發展，主要呈現兩種截然不同的模式：工作自動化與提升勞工技能。全球多數討論通常將自動化描述為讓勞工退出工作任務與職位，可能導致被取代的工作數量遠超過求職者人數；但在日本，自動化更像是勞力短缺的解方，因為已沒有足夠人力完成必要工作。
技能提升著重增強人的能力，無論是提高效率或提升技能，都能讓沒有專業技能的勞工執行專業工作。人工智慧（AI）驅動的軟體技術，加上硬體、輔助型機器人及各種自動化系統，正被開發並應用於各類工作。
科技解方的限制
自動化與機器人雖能提供一些助力，專家提醒，科技無法在所有產業完全取代人力。國際貨幣基金組織指出，未來幾十年，自動化雖不太可能讓許多職業完全消失，但幾乎所有工作都可能受到不同程度的影響，實際程度取決於工作類型與所涉及的任務。
自動化將不再侷限於例行且重複的製造工作，而有機會擴展至遠比目前更廣泛的活動領域，並重新定義服務業及其他產業中的人力勞動與工作方式。日本勞動力快速減少，移民流入又有限，因此有強烈誘因推動自動化，使日本成為研究未來工作樣貌的特別重要場域。
實證顯示，與最悲觀的預期相反，自動化及機器人使用增加，整體上對日本國內就業與所得成長產生正面影響。國際貨幣基金組織工作人員的計算發現，製造業機器人密度提高，不只與生產力提升有關，也帶動地方就業與薪資成長。值得注意的是，這些研究排除了危機時期，結果與一項使用美國資料進行的類似分析正好相反。
日本的經驗似乎與其他先進經濟體有顯著差異。日本在自動化、機器人運用，以及將人工智慧融入日常生活方面的進展，可能比許多其他先進經濟體更快，原因包括人口減少、勞動人口萎縮速度更快；人口高齡化使醫療與長照服務的人力需求大增，但本國新進勞動力無法滿足需求；以及勞力短缺侵蝕服務品質，導致服務品質下降。
未來之路：日本必須做出的抉擇
日本正站在人口結構未來的十字路口，面臨艱難抉擇。自動化與人工智慧雖能提供一些助力，但預計日本仍將持續仰賴外籍勞工，因為沒有任何單一解方能全面應對人口結構挑戰。
也有人認為，共存已無可避免。福井縣立大學人口學教授笹井司表示，日本已無法在沒有外籍居民的情況下運作。
日本已經是一個沒有與外國人共存就無法生存的社會，」笹井說。「打造讓外國人能順利成為勞動力一員的環境，將為日本社會帶來重大益處。
日本政府必須制定策略性移民政策，在因應人口減少的同時，滿足勞動市場需求並配合國家人口目標。同樣重要的是，政府必須依循國際規範與條約，採取措施協助外籍居民更好地融入社會。
國家未能有效管理國際移民，使地方政府不得不立即應對，為本地與外籍居民提供保障與支援。儘管如此，歷任首相都表示「無意採取一般所稱的移民政策」。
邁向全面策略
與其明確推行移民政策，日本目前似乎正透過既有移民政策，逐步改善移民留任情況並增加招募人數，在漸進增加移民人數的同時，避免可能引發爭議的公投。然而，考量人口變化的速度，這種漸進做法可能已不再足夠。
有些估計認為，移民至少須占總人口一成，才足以因應日本人口高齡化問題。但考量社會仍強烈偏好民族與文化同質性，以及可能隨之而來的民意反彈，如此龐大的人數在多數觀點下都難以實現。
如果政府繼續在不明說的情況下逐步增加外籍人口，終將出現民眾注意到並追究政府責任的轉捩點。若增加移民確實已成定局，政府就必須向日本民眾說明其理由。
更大的問題不是日本外籍人口是否會增加，而是日本將如何適應這項新現實。已經跨越一成門檻的地方自治體，為融入社會所面臨的挑戰與機會提供了寶貴經驗。這些地方的經驗顯示，成功融入不只需要政策改變，也需要社會態度與社區結構根本轉變。
未來幾十年，日本的人口趨勢已大致確定，唯一的變數是日本如何因應。抉擇並非在移民與維持同質性之間二選一，而是在有規劃的融入與社會摩擦之間做出選擇。已在經歷這場轉變的村莊與城市顯示，只要妥善規劃並尊重文化差異，共存不僅可行，也可能帶來益處。
重點摘要
- 日本目前有 27 個地方自治體的外籍居民比例超過一成，以北海道占冠村居首，達 36.6%
- 截至 2024 年底，外籍人口達 376 萬人，較前一年增加 35 萬人，創下有紀錄以來最大的年度增幅
- 日本勞動年齡人口（15 至 64 歲）預計在 2020 年至 2040 年間減少 1,500 萬人
- 預計到 2040 年，外籍人口將占日本總人口一成，比官方預測提早 30 年
- 技能實習制度於 2024 年在受到批評後更名為育成就業制度
- 特定技能制度為 15 個指定領域中符合資格的勞工提供申請永久居留的途徑
- 川崎市與濱松市等城市在中央政府支援有限的情況下，正制定自己的融入政策
- 高市首相政府主張加強管制，企業則要求增加外籍勞工
- 研究估計，日本到 2030 年需要 419 萬名移工，才能維持經濟成長
