戰略要務躍居核心
美國正帶頭推動緊急外交行動，以降低全球對中國關鍵礦產的依賴，並召集盟國於2月4日舉行重要會議。這場外長會議旨在達成一項全面協議，重點是讓供應鏈來源多元化並強化韌性；這些資源已成為現代科技與國防的命脈。北京對稀土實施出口限制後，美國隨即推動這項倡議。相關限制雖因貿易協議而暫緩，但也加快了美國建立韌性替代供應鏈的步伐。中國官員正積極運用對這些關鍵原料的掌控作為地緣政治籌碼，華府則動員盟友建立新的礦產安全架構，以抵禦經濟脅迫與供應中斷。
利害關係遠不止於貿易收支與經濟數據。從電動車電池、再生能源系統，到先進戰機與半導體製造，關鍵礦產都是其基礎。華府與北京的緊張關係持續升高之際，如何在不依賴中國供應鏈的情況下確保這些材料，已成為國家安全的根本優先事項。即將舉行的會議是迄今最重要的協調性國際行動，旨在處理這項脆弱性，並集結關鍵利害關係人擬定策略，可能在未來數十年重塑全球資源網絡。
美國官員強調，確保關鍵礦產供應鏈是川普政府的首要任務之一，由財政部長史考特．貝森特（Scott Bessent）與國務卿馬可．魯比歐（Marco Rubio）、貿易代表賈米森．格里爾（Jamieson Greer）共同領軍。然而，國際礦產政策格局複雜，要協調盟國各異的經濟利益與監管架構，仍面臨重大挑戰。
<中國在市場的壓倒性主導地位
要理解當前外交行動為何如此急迫，必須先掌握中國在關鍵礦產供應鏈中的主導規模。中國不只是開採地下資源，更建構出涵蓋採礦、加工、精煉與製造的完整生態系。根據國際能源總署（IEA）數據，中國精煉全球47%至87%的銅、鋰、鈷、石墨與稀土。這項掌控讓北京對仰賴這些加工材料的全球產業握有巨大影響力，因為原礦必須經過複雜的化學精煉，才能用於先進科技。
若聚焦稀土元素，情況更為鮮明。中國約占全球稀土開採量的70%，並掌握90%的加工產能。這種主導地位並非偶然，而是數十年來刻意推動國家投資與產業政策的結果；相關布局在鄧小平1992年提出「中東有石油，中國有稀土」的著名說法後，更加積極。世界各地雖都有稀土礦床，中國卻有系統地建起必要的基礎設施與專業技術，以高效率加工這些材料，且價格往往低到讓競爭者難以在經濟上進入市場。
北京已展現將這種主導地位作為外交武器的意願。2010年，中國在東海領土爭端期間中止對日本出口稀土，讓美國與盟國官員警覺到依賴中國供應鏈的戰略脆弱性。近來，中國對供日本軍事用途的關鍵礦產實施出口限制，並宣布將管制範圍擴大至含有微量中國稀土，或使用中國技術製造的產品。這些限制與美國的《外國直接產品規則》相似，全球企業可能都得為含有僅0.1%中國成分的產品申請許可。
中國數十年來持續投資礦場與礦產加工，如今掌控原礦與精煉，也掌控下游製造，」雪梨大學美國研究中心稀土專家海莉．錢納（Hayley Channer）說。「因此，中國建立了端到端的供應鏈。<
關鍵礦產的概況
關鍵礦產涵蓋50多種元素與物質，美國將其列為攸關經濟繁榮與國家安全的必要資源。名單從銅、鋰等常見工業金屬，到較不為人熟知的釹都有；釹可製造強力磁鐵，用於電動車馬達、風力發電機與高效能揚聲器。這些材料之所以「關鍵」，並非因為稀少，而是因為不可或缺：製造過程少量即不可少，且許多用途都沒有實用的替代品。
對於想降低對中國依賴的國家而言，精煉流程或許是最大的挑戰。從地底開採礦物只是複雜供應鏈的第一步。原礦必須經過分離、濃縮與化學處理，才能用於製造。這類中游加工涉及複雜化學程序、耗用大量資源，且往往造成環境破壞。興建新的加工設施需要大筆投資，稀土精煉廠平均造價約5億美元。這類設施從興建到投產所需時間漫長，也讓快速推動供應來源多元化更加困難。
關鍵礦產遍布現代生活各處，消費者卻很少察覺。鋰離子電池為智慧型手機、電動車乃至電網級儲能系統供電。稀土磁鐵讓電動車搭載體積精巧的馬達，也使先進武器具備精準導引系統。F-35戰機的雷達陣列、聲納系統與電子作戰能力也用到這些材料。就連電腦硬碟、醫學影像設備與觸媒轉化器等日常用品，也仰賴這些特殊元素穩定供應。若無法可靠取得關鍵礦產，整個產業都可能面臨停擺；美國汽車業高層警告，供應中斷可能在數週內迫使美國汽車生產停工。
<美國的多管齊下策略
川普政府已制定全面策略，同時從多條途徑著手降低對中國的依賴。在國內方面，官員聚焦於透過簡化許可程序、提供財務誘因與政府直接投資，擴大美國的採礦與加工能力。美國國防部最近以4億美元取得美國稀土生產商MP Materials 15%股權，為關鍵產品設定價格下限，並簽訂包銷協議以確保需求。這種公私合作模式能提供投資確定性，吸引資金投入原本可能難以在波動劇烈的原物料市場中獲得支持的計畫。
政府也開放聯邦土地進行更多礦產探勘，並著手簡化以冗長聞名的許可程序。目前在美國興建一座新礦場平均需時29年，僅次於全球最長的國家，原因是聯邦、州與地方規定彼此交疊。單一計畫可能需要多達30項許可，其中不少內容重複。改革程序獲得跨黨派支持，川普與拜登政府都支持加快許可審核，同時維持環境保護。
政府了解，單靠國內資源無法滿足美國需求，因此策略也將與盟國建立國際夥伴關係列為優先事項。美國已與烏克蘭簽署礦產協議，並正與擁有大量儲量、但缺乏中國主導加工基礎設施的國家洽談協議。財政部長史考特．貝森特強調，設定價格下限與採取遠期採購機制對維持市場穩定至關重要；他指出，美國將在「一系列產業」推動這些措施，而非僅限於稀土。
貿易代表賈米森．格里爾強調，必須透過國際合作建立具韌性的供應鏈，並為關鍵礦產打造具經濟效益的市場。這種做法將鼓勵國內生產與對盟國的策略性投資相結合，建立多元供應網絡，以承受個別環節中斷的衝擊。策略也運用美國國際開發金融公司、進出口銀行與《國防生產法》的金融工具，支持友好國家的採礦與加工計畫。
<全球協調與盟國回應
2月4日盟國外長會議，是更廣泛國際行動的最新一步，旨在協調各方因應中國在礦產領域的主導地位。今年1月，包括日本、英國、法國、德國、義大利與加拿大在內的七大工業國集團（G7）財長在華府會面，澳洲、墨西哥、南韓與印度官員也出席，討論供應鏈韌性。日本財務大臣片山皋月告訴記者，各方「普遍同意有必要迅速降低對中國稀土的依賴」，並說明涵蓋短、中、長期的政策方向。
片山皋月談及相關提案時說：「我強調，必須承諾採取這些措施。」提案包括依照尊重勞動條件與人權等標準建立市場，並運用多種政策工具，例如公共金融機構提供支持、稅務與金融誘因、貿易與關稅措施、檢疫措施，以及設定最低價格。
歐洲國家以兼具急迫感與審慎的方式因應挑戰。美國鼓勵部分歐盟成員國簽署雙邊合作備忘錄，歐盟執委會則建議維持團結，以最大化集體議價能力。德國財政部長拉斯．克林拜爾（Lars Klingbeil）強調，歐洲必須加快開發重要原物料的自主供應，並警告：「抱怨或自憐都無濟於事，我們必須採取行動。」他指出，G7會議討論了稀土價格下限及增加供應的合作夥伴關係，但提醒相關磋商才剛開始，許多問題仍未解決。
南韓財政部長具潤哲（Koo Yun-cheol）強調，應以比較利益為基礎強化全球價值鏈，並特別聚焦回收關鍵礦產，以建立具韌性的供應鏈。加拿大與澳洲已成為這項工作的關鍵夥伴，兩國都擁有大量礦產儲量與成熟的採礦產業。近期美澳簽署《確保關鍵礦產與稀土開採及加工供應架構》，是建立非中國供應網絡的重要一步；兩國政府準備入股總值85億美元的相關計畫。
<政策建議與立法行動
智庫與政策專家提出了強化關鍵礦產安全的詳細建議。戰略暨國際研究中心提出七項具體措施，包括重設礦業局以協調國內採礦發展、建立誘因保障美國產業，以及改革美國國際開發金融公司，讓該機構更能為礦產計畫提供融資。這些建議強調，必須採取平衡做法，兼顧擴大國內生產與建立策略性國際夥伴關係。
一項格外重要的建議，是將銅列入內政部的關鍵礦產名單。銅目前尚未被列為關鍵礦產，但美國2022年銅消費量達180萬公噸，僅次於中國，位居全球第二。銅是基礎設施、潔淨能源科技、國防應用、電子產品與汽車系統不可或缺的材料。光是人工智慧產業，在2025至2028年間就可能每年需要多達20萬公噸銅，用於資料中心基礎設施，讓本已吃緊的供應面臨更大壓力。將銅列為關鍵礦產，可使其符合現有與未來的誘因措施資格，鼓勵投資國內精煉能力。
卡內基國際和平基金會主張制定全面的金屬產業策略，兼顧透過國內採礦推動生產回流，以及透過國際供應鏈發展將生產布局海外。該基金會分析指出，即使在樂觀情境下，美國國內產量到2035年也只能滿足鋅與鉬的預估需求。若要支持產業擴張與電網現代化，仍須大量進口銅、石墨、鋰、銀、鎳與錳。這項現實凸顯，與盟國建立可靠夥伴關係，比追求完全自給自足更加重要。
以MP Materials安排為範本，與礦商和加工業者簽訂保證價格合約等政策工具，可透過共享上漲收益機制提供投資確定性。與可能提高國內製造商成本的全面關稅不同，差價合約可設定履約價格，同時讓市場力量發揮作用。這種方式能為投資人提供價格確定性，避免保護主義措施帶來的經濟扭曲。
<前方道路：挑戰與時間表
專家警告，儘管降低對中國依賴的議題迫在眉睫，建立具韌性的替代供應鏈仍須長期持續投入。阿達瑪斯情報公司（Adamas Intelligence）分析師估計，若要維持「持續的政策與投資動能」，美國及其盟友仍需10至15年，才能建立規模與完整度足以因應需求成長的供應鏈。這段時間反映出，建設的不只是礦場，還包括足以與中國既有基礎設施競爭的完整加工生態系，過程十分複雜。
目前的進口量顯示挑戰規模不小。美國每年約從中國進口1萬公噸稀土磁鐵，歐洲進口量則超過2萬5000公噸。未來10年，隨著電動車、再生能源系統與國防應用擴大，兩地需求預計都將成倍成長。若要透過非中國來源滿足需求，就必須同步擴大採礦能力、興建加工設施，並發展磁鐵與電池零組件等終端產品的製造能力。
阿達瑪斯情報公司創辦人兼董事總經理萊恩．卡斯蒂盧（Ryan Castilloux）指出，中國擬議中的出口管制，可能讓現有供應鏈中斷看起來只是「小麻煩」。若新規全面實施，含有微量中國材料或使用中國技術的產品都須申請許可，可能讓現有瓶頸與生產線中斷的情況加劇數倍。這項前景加速各方尋找替代來源，但專業技術落差、環境疑慮與資金需求仍是重大障礙。
「即使政治意願強烈，這些複雜計畫的許可、融資與技術爬坡速度也無法大幅加快，」研究關鍵礦產的澳洲國立大學博士後研究員羅斯．錢德勒（Ross Chandler）說。他將降低對中國依賴的努力形容為「長達數十年的過程」。<
中國的戰略盤算
西方國家積極降低依賴之際，分析人士指出，中國可能需要重新調整出口管制策略。過去將稀土限制作為外交工具，成效好壞參半，往往反而加快北京試圖阻止的供應來源多元化行動。2010年中國縮減對日本稀土出口後，世界貿易組織裁定相關措施違反國際貿易規則，促使北京撤回限制；日本與其他國家則因此著手開發替代來源。當前一波限制似乎也產生類似效果，美國、日本與歐盟等主要消費者都在重建國內精煉能力，並深化與其他供應商的供應鏈聯繫。
東亞論壇分析人士指出，更嚴格的出口管制進一步促使中國資源豐富的夥伴與華府加強合作，並使供應鏈免受中國可能祭出的限制。澳洲在總理安東尼．艾班尼斯（Anthony Albanese）任內致力穩定對中經貿關係，卻仍選擇透過關鍵礦產架構深化與美國的合作。這種情況顯示，中國的資源外交可能正在壯大非中國供應生態系，而非鞏固中國的主導地位。
部分專家認為，中國若採取更有針對性、以規則為本的做法，聚焦於正當的國家安全疑慮，同時維持與可信賴夥伴的開放貿易，或許更有利。將日本與歐盟等夥伴排除於廣泛限制之外，或有助維持多元經濟網絡，降低外界對經濟脅迫的疑慮。若中國能以更可預測、更穩定的方式扮演全球供應鏈樞紐，即使面臨外部壓力，也可能維持合作關係，並在西方國家開發替代來源之際保住所占市場。
歸根究柢，關鍵礦產供應鏈之爭反映了美中之間更廣泛的地緣政治緊張關係。降低對特定礦產的依賴未必能消除戰略競爭，但可能限制北京在未來衝突中運用經濟槓桿的能力。供應來源多元化能否成功，取決於歷屆政府能否持續投入政治承諾、大筆資金，以及未來10年間是否能有效進行國際協調。
<重點摘要
- 美國正主導國際行動，降低對中國關鍵礦產的依賴；盟國外長將於2月4日舉行重要會議。
- 中國掌控全球稀土加工產能的70%至90%，並掌握其他多種關鍵礦產的相當大比例，因而對全球供應鏈握有重大影響力。
- 關鍵礦產是電動車、再生能源系統、國防系統與半導體製造等現代科技不可或缺的材料。
- 建立非中國供應鏈需要持續投資10至15年；美國目前每年進口1萬公噸，歐洲則進口2萬5000公噸。
美國策略結合簡化許可與財務誘因，以擴大國內生產，並透過國際夥伴關係建立多元供應網絡。
中國近期限制出口含有微量中國材料或使用中國技術的產品，加快了西方國家與盟友推動供應來源多元化的行動。
政策專家建議兼顧國內發展與策略性國際夥伴關係，不要一味追求完全自給自足。
