彌補保護缺口：政策轉向
南韓週五公布反人口販運政策全面改革方案，著眼於填補制度漏洞，避免數以千計處境脆弱的外籍勞工得不到充分保護。女性家族部宣布新措施，旨在加快辨識被害人並簡化支援服務，尤其是面臨較高剝削風險的季節性農業勞工及船員。這項計畫將由多個政府機關協調推動，包括雇用勞動部、海洋水產部及韓國警察廳。官員強調，過去的措施因跨機關協調零散而成效不彰，各部會各自維護資料庫及轉介程序，導致被害人常在行政體系中求助無門。這項改革也回應官方統計中令人憂心的落差。2023年至2026年3月間，當局正式認定的人口販運被害人僅70人，其中58人為外籍人士。數字偏低，反映當局在移工社群中查獲強迫勞動及人口販運犯罪仍面臨挑戰。人權倡議人士一再指出，這些數字遠低於實際受害規模，尤其是在低薪移工產業，勞工經常遭受債務脅迫、護照遭扣押及超時工作。女性家族部長元玟京重申，政府致力於填補被害人保護盲點，並提升支援成效。女性家族部一名高階官員告訴《韓國時報》，這套方案的核心是及早發現案件、加快認定被害人並及時提供支援，代表政府將從被動應對轉向主動保護。這項政策公布之際，國際社會日益關注南韓製造業、農業及海事產業的勞動條件；外籍勞工在這些產業填補高齡化勞動力所造成的關鍵缺口。
造成保護盲點的法律定義
現行法律對人口販運採取嚴格解釋，是官方認定人數偏低的原因之一。法律架構要求證明「移動被害人」，包括跨境運送，才能認定人口販運犯罪。《刑法》第289條禁止買賣人口，但要求證明有買賣行為，並未明確將暴力、詐欺或脅迫列為必要構成要件。這與2000年《聯合國打擊人口販運議定書》的定義不同；該議定書以這些脅迫手段為核心。兩者脫節，意味涉及債務奴役或較隱晦的心理脅迫案件，往往無法達到人口販運起訴門檻，轉而以較輕微的勞動違規或行政違規處理。這項狹隘定義使多數獲確認的被害人都是外籍人士，而國內案件則可能未被辨識。美國國務院《2025年人口販運報告》指出這些限制，並表示，由於刑法沒有與2000年《聯合國打擊人口販運議定書》一致的犯罪規定，執法人員對犯罪的理解各有不同。官員過去也常將人口販運與商業性交易違法、綁架及家庭暴力等相關犯罪混為一談，使正確辨識更加困難。2023年生效的《人口販運防制及被害人保護法》改善了保護用途的定義，但未修正起訴所依據的《刑法》條文。保護與起訴架構之間的脫節，使執法缺口在立法有所進展後仍持續存在。
刑事法律未以完全符合國際法的方式界定人口販運犯罪，導致執法人員及檢察官對此犯罪的理解各有不同。
季節性及海事產業中的剝削
季節性勞工計畫（SWP）及雇用許可制（EPS）下的外籍勞工，在農業、製造業及漁業中遭遇的處境，顯示存在強迫勞動問題。雇用許可制下，約有30萬3,000名來自16個國家的移工，在漁業、農業、畜牧業、餐飲業及製造業工作。許多人住在條件不佳的住所，包括溫室及貨櫃屋，農業地區尤其如此。雇用勞動部於2023年調查這些住宿條件，並於2024年3月公開調查結果，對違規情形下達改善命令。然而，非政府組織指出，執法仍不一致，許多勞工持續住在違反基本衛生及安全標準的環境中。SWP仰賴韓國地方政府與外國地方政府之間的仲介安排，形成監督缺口，讓不肖招募業者有機可乘。2024年2月，菲律賓政府在傳出菲籍季節性勞工遭遇不安全工作環境及虐待後，暫時禁止派遣勞工赴南韓。韓國國家人權委員會曾記錄SWP中的人口販運情形，認定該計畫缺乏穩固的法律運作依據，且部分地方官員仰賴收取高額費用並扣押護照的仲介業者。
海事產業也面臨同樣嚴峻的挑戰。近4,000名移工，主要來自印尼，在南韓遠洋漁船上工作。遠洋漁船隊的運作尤其不透明。漁船經常在海上轉運漁獲，且出海一年或更久才進港，減少船員通報虐待的機會。2024年《移工漁工強化計畫》規定漁船每年須進港，並要求漁業公司負擔所有招募費用；然而，公民團體指出，這些措施不具法律約束力，妨礙有效執行。船員經常每天工作18小時，遭受言語及肢體虐待，薪資也遭扣留。招募機構收取的費用通常介於5,500至1萬5,000美元，形成債務脅迫，使勞工受困於剝削性合約。雇主往往扣留前三個月的薪資作為保證金，直到合約期滿才讓勞工領取。儘管這些情況已有紀錄，政府從未就遠洋漁業營運涉及的人口販運案件提起公訴。
執法缺口受到國際檢視
南韓在美國國務院2023年至2025年的連續報告中維持第一級評等，但國際監督機構指出，執法不足的問題依然存在。2024年，當局調查1,061件案件，包括708件性販運及98件強迫勞動案件。然而，檢察官僅就勞動人口販運提起四件公訴，法院依《勞動基準法》第7條僅判決六件勞動人口販運罪名成立，較前一年的33件大幅減少。約95%的定罪案件涉及依《兒童及青少年性保護法》處理的兒童性販運，而非成年被害人或勞動剝削案件。2024年報告指出，儘管調查及起訴案件增加，絕大多數定罪仍涉及兒童性販運，而非成年被害人或勞動人口販運。多數人口販運犯僅被判處一年以下徒刑、罰金或緩刑，削弱對剝削行為的嚇阻效果。2024年僅22%的定罪者被判處至少一年徒刑，低於2023年的35%。相較之下，39%犯下強暴罪的定罪者被判處一年以上徒刑，顯示人口販運犯罪相較於其他重大犯罪，刑罰存在顯著差異。
勞動檢查也揭露其他脆弱環節。2024年，雇用勞動部調查80件強迫勞動案件，其中77件以未發現違法情事結案。海事勞動檢查員對遠洋漁船進行的船上檢查有限；公民團體憂心，訓練及資源仍不足以有效監督約6萬名船員。2024年12月推出的修訂版被害人辨識指標納入勞動人口販運指標，但非政府組織認為，針對漁業外籍移工的強迫勞動篩查措施仍不充分。報告指出，除非漁船需要維修，否則遠洋漁船可能不必返港，許多船隻一次出海超過一年，增加強迫勞動風險。觀察人士指出，遭外國政府標記涉及強迫勞動的漁船，仍可未經檢查進入韓國領海，凸顯港口監測能力不足。
具體改革與執行工具
新政策方案推出具體機制，處理上述已記錄的問題。參與季節性勞工計畫的機構人員將列為人口販運通報義務人，並須完成強制訓練。公務人員，包括海事勞動檢查員，將取得新的辨識工具，專門用於發現外籍船員遭強迫勞動的指標。這些工具旨在克服過去的限制，當時檢查員缺乏辨識海事環境中脅迫情形的具體指引。被辨識為被害人後，即可取得支援服務，不再受先前的行政延誤所阻。政府承諾在正式文件完成前先提供緊急協助，以回應過去的批評：冗長的申請流程有時長達四至六個月，讓被害人再度受創，且缺乏必要資源。依2023年法律設立的中央被害人權益保護機構，2024年向外籍人口販運被害人核發12份證明，讓他們在司法程序前即可申請財務及移民相關福利，較前一年的三份增加。
其他保護措施包括要求季節性勞工強制加入意外保險、薪資保證保險及農漁業安全保險。政府將要求季節性雇主為勞工投保，以降低受傷及欠薪風險。2024年，政府編列約674億1,000萬韓元（4,570萬美元）給女性家族部，用於被害人保護工作，其中包括提供中央被害人權益保護機構1億6,000萬韓元。司法部另獲得886億韓元，海洋水產部則獲得6億5,800萬韓元，用於保護及援助計畫。政府也計畫為外籍被害人提供緊急住所，並設立專門支援設施，提供住宿、餐食及全面協助。這些措施直接回應國際監督機構及國內人權團體的建議；他們曾批評，男性、身心障礙者及外籍被害人缺乏專門服務。
制度與立法改革
除了改善實務運作，這些改革也將重整國家協調機制。立法將把人口販運政策協調委員會主席一職，從副總理兼教育部長改由女性家族部長擔任。委員會的民間專家名額將從四人增至十人，以提升政策專業程度並加強公民社會參與。這項制度調整旨在讓被害人保護及權益恢復成為國家政策核心。政府也計畫修訂《人口販運防制及被害人保護法》，將新的辨識及轉介程序納入法定規範。這項法律依據旨在避免過去指引落實不一的情況；據報，部分主管機關僅在極端情況下才會將被害人轉介至相關服務。
警方、勞動部及其他部會將加強合作，並在第一線官員於檢查或調查中遇到疑似被害人時分享相關資訊。官員發現疑似被害人後，應立即協助其聯繫女性家族部及被害人保護機構。目前，外籍被害人可取得G-1人道居留簽證，在配合調查期間獲得最長一年的工作許可。然而，政府只允許外籍被害人在庇護所停留三個月，除非他們在審理中的案件擔任證人，否則無法延長。據報，缺乏長期居留選項，會使被害人不願通報剝削行為或出庭指證人口販運者。新架構試圖透過在所有正式文件完成前即提供緊急協助，排除這些障礙，但長期居留改革仍未處理。
移民現況與保護架構
這些改革是在南韓面臨人口結構需求的背景下推出。南韓是全球高齡化速度最快的社會之一，勞力短缺日益嚴重，對外籍勞工的依賴也不斷增加。國際移民組織管理與改革副總幹事李成雅強調，安全、有序且正常的移民途徑，對接收國及移民本身都有好處。她最近訪問首爾時指出，擴大勞動移民之際，也必須採取以保護為核心的作法。她表示，基於恐懼的論述及錯誤資訊往往妨礙循證決策，因此需要健全的資料蒐集及以被害人為中心的程序。
首爾市政府也同步擴大對外籍居民的支援措施，包括醫療口譯服務及外交合作論壇，顯示政府各層級都日益重視不斷擴大的國際社群。首爾市近日接待來自60個國家的外交官，包括40位現任大使，向他們說明醫療支援國際市民等政策；該服務提供12種語言的醫院口譯。這些地方措施與國家反人口販運改革相輔相成，為國際社群建立更廣泛的安全網。地方與國家措施相互呼應，顯示政府正逐步將保護機制納入移民治理架構，並承認短期勞動移民將持續在因應眼前勞動力短缺上扮演重要角色，但同時需要更有力的保障。
重點整理
- 2023年至2026年3月間，南韓僅認定70名人口販運被害人，引發批評，指官方統計遠低於移工產業的實際剝削規模。
- 新改革將季節性勞工計畫人員列為人口販運通報義務人，並要求接受辨識被害人指標的強制訓練。
- 專門辨識工具將用於發現遠洋漁船外籍船員遭強迫勞動的指標；近4,000名印尼籍勞工面臨已記錄的虐待風險，包括每天工作18小時及遭受債務脅迫。
- 2024年當局調查1,061件人口販運案件，但僅取得六件勞動人口販運定罪，95%的定罪涉及兒童性販運，而非成年被害人或勞動剝削。
- 緊急住所及簡化的被害人支援將取代過去長達六個月的行政延誤；但外籍被害人仍受庇護所停留三個月的限制，除非因出庭作證而獲准延長。
- 立法修正將把反人口販運委員會主席一職改由女性家族部長擔任，並將民間專家名額從四人增至十人，以加強政策協調。
