雨中的午後與令人無奈的抉擇
Vrinda 抵達印度浦那的 VFS Global 簽證中心時，已經疲憊不堪。這名 71 歲、需要依靠手杖行走的婦人，冒著傾盆大雨等計程車，又在車陣中困了整整一小時。她為了申請比利時簽證，預約時間遲到了 15 分鐘；她想去探望兒子，並見見剛出生的孫女。她解釋交通延誤和背痛的情況後，櫃檯人員提出兩個選擇：她可以回家重新預約，或支付相當於 35 歐元的優先服務費。對 Vrinda 而言，這筆錢大約足以支付一個月的伙食費。「他們說，不行，你可以改天再來，或是付錢。我相當震驚，」她事後回憶道。「但不管他們怎麼說，我都只能照辦。」
Vrinda 是至少 19 名申請者之一；他們告訴調查人員，自己遭到施壓、誤導，或根本沒有實際選擇，只能支付額外費用。10 名前任及現職員工證實，這類做法相當普遍。他們描述了一套制度：薪資偏低的員工面臨選購額外服務的業績目標，有時甚至未經同意就加收費用。與此同時，與 VFS 簽約的歐洲各國政府，記錄到該公司在受託執行的基本業務上屢屢出包。稽查報告揭露個資保護疏失、預約作業不規範，以及服務品質低落。儘管有這些調查結果，該公司受到的處分仍有限，至今持續為幾乎所有歐盟成員國處理簽證申請。
通往歐洲的隱形守門人
多數歐洲人從未聽過 VFS Global。習慣在世界各地享有免簽旅行待遇的他們，不太可能排在該公司中心外等候，或使用其預約入口網站。然而，在亞洲、非洲和中東許多地區，VFS 廣為人知，也常招致反感。對於試圖前往歐洲的學生、勞工、觀光客和家庭而言，VFS 往往是無可迴避的第一道邊境關卡：要接觸領事館，得先經過這個私人檢查站，從預約表格和各種費用項目開始。
該公司由時任旅遊公司 Kuoni 主管的 Zubin Karkaria 於 2001 年創立。當時他注意到各國大使館難以應付不斷增加的簽證需求。身為祆教祭司與企業家，他說服美國駐孟買大使館，讓他試辦簽證業務外包計畫。這套模式成效良好。如今，VFS Global 在 167 個國家與超過 70 個政府簽約，營運超過 3,500 個申請中心，是業界規模最大的公司，後面兩大競爭對手為 BLS International 和 TLS Contact。總部設於杜拜、由私募股權巨頭黑石集團持有多數股權的 VFS，已將領事文書作業轉變成大型商業事業。
外包模式很簡單：VFS 不負責決定申請者是否取得簽證，這項權限仍由各國政府掌握。該公司負責的是前端行政作業，包括管理預約、受理申請、採集生物特徵資料，以及將文件轉交領事館。根據歐盟《簽證法典》，VFS 可以就這些核心行政工作收取強制性服務費。簽約國無須直接承擔這項安排的費用，因為所有成本都由申請者負擔。2001 年後，旅行需求激增，安全規定也日益複雜，預算有限的移民部門因此認為私人外包模式頗具吸引力。然而，批評者擔心移民遭到商品化；企業一面推銷昂貴的額外服務，一面處理大量敏感個資。
業績壓力、利潤與選購服務
VFS Global 以附加服務建立起獲利豐厚的事業。簡訊通知、快遞寄送、文件掃描、優先休息室和到府預約都帶來可觀收入。盧森堡申報的財務報表顯示，在一組來自 16 個國家的瑞典簽證收據樣本中，這些加值服務平均占營收的 30%。僅簡訊通知就約占營收的 5%。在肯亞，前員工指稱公司經常未經許可就在帳單中加收費用；當地超過 90% 的申請者支付了簡訊服務費，約占當地營收的 10%。
多個國家的現職和前任員工都形容，公司職場由銷售業績目標主導。Rohit Taneja 於 2016 至 2017 年間在德里中心擔任簽證業務專員，他表示員工持續承受推銷額外服務的壓力。他在向調查人員提供的陳述中說明相關手法：「我們有簡訊和快遞服務的業績目標。即使申請者說不，我們也得推銷、設法說服他們。大家以為我們是大使館的人，我們說的都沒錯，尤其是第一次來辦理的訪客。因此，拒絕的人很少。」Taneja 補充說，員工接受銷售技巧訓練，並被教導找出申請者情緒上的弱點，藉此促使他們購買。
奈及利亞一名現職簽證官因擔心遭報復而匿名受訪，他表示，推銷英國簽證附加服務的獎金，可能接近承包員工底薪的兩倍；這些員工每月收入僅略高於 125 歐元。一名於 2020 年離職的前資深主管形容這種安排極具剝削性，並表示低薪助長了咄咄逼人的行為。這名現職簽證官說：「公司總是要求銷售選購服務。你必須不斷推銷，確保申請者看得出購買的理由。」東非和南亞多名前員工表示，員工未經客戶同意就在帳單中加入簡訊或快遞服務的情況相當常見。一名前肯亞員工指出，多數客戶只會接受這些收費。歐洲監管報告也印證了這些情況。捷克當局 2024 年的一次稽查發現，VFS 過度施壓推銷附加服務，導致部分申請者以為購買服務就能保證核發簽證。瑞典當局多年來也指出，VFS 並非總能明確說明加值服務屬於選購項目。
資料風險與預約爭議
附加服務帶來利潤之際，政府內部文件也揭露了基本職責上的重大疏失。歐盟執委會和 22 個申根國家的稽查人員，找出 21 起 VFS 未妥善處理個資、違反《一般資料保護規則》（GDPR）的案例。盧森堡在 2022 年通報，申請者的生物特徵資料曾以未加密光碟在市區運送。挪威發現，部分中心在 2021 至 2024 年間，每年都有未能在法定期限內刪除資料的情況。瑞典稽查人員則發現，員工對 GDPR 認識不足。這套流程涉及護照、指紋、財務紀錄和旅行史，如此疏失可能讓數百萬人面臨身分遭冒用的風險。
預約系統也成為爭議來源。歐盟規定明確禁止外包公司出售額外預約名額。然而，歐盟執委會 2022 年的一次稽查發現，VFS 在塞內加爾與義大利領事館的合約下，系統性地收費釋出額外名額。拉脫維亞通報，在伊斯坦堡，申請者可以購買優先預約，但一般名額卻顯示已無空位。五個歐盟國家指出，機器人程式或外部仲介囤積免費預約名額再轉售，讓真正的申請者求助無門。資安公司 Human 創辦合夥人 Michael Tiffany 表示，CAPTCHA 等簡單的防機器人措施，難以抵擋有決心的黃牛。「防機器人措施必須與利害程度相稱。要破解有利可圖的殭屍網路，需要投入時間與專業技術。」
VFS 入口網站的軟體問題，也把申請者推向付費替代方案。一名在英國執業的律師表示，系統反覆出現故障，錯誤地將合併後的文件標記為病毒，迫使他請客戶付費使用 VFS 的掃描服務，而無法自行上傳檔案。開普敦一名軟體工程師申請英國簽證時也遇到相同錯誤。他說：「我知道那些文件沒有病毒。我每天都在做軟體相關工作，這就是我的職業。」該公司還經營名為 OneVasco 的平行禮賓服務連鎖據點，通常設在官方中心旁邊。在印度，OneVasco 的利潤率於 2024 年達到 53%，2023 年則為 70%。幾個國家政府擔心旅客會把這些商業服務誤認為官方領事管道。一名法國外交官表示，當局要求提出行動計畫，清楚區分 OneVasco 和承包服務。
從斯里蘭卡到奈及利亞：全球皆見的模式
爭議遠不只限於歐洲。斯里蘭卡政府 2024 年決定將電子簽證和落地簽證業務交由 VFS 獨家處理 12 年，以繁複的入口網站取代簡便的政府介面；新系統要求申請者提供社群媒體帳號和額外文件。來自區域鄰國的觀光客，簽證費從 20 美元漲至 75 美元；來自印度、中國、俄羅斯及多個東南亞國家的旅客則失去免簽待遇，現在須支付 25.77 美元的處理費。據報，斯里蘭卡國營電信機構曾提出相同的代辦服務，每張簽證只收 1 美元。反對派政治人物指控此案涉及貪腐；一名廣受歡迎的網路創作者則指出可能發生資料外洩，因為他的私人電子郵件開始收到其他觀光客的個人資料。
在奈及利亞，調查記者 Theophilus Abbah 後來發現，他支付的金額超過南非官方簽證費三倍以上。最近，阿布加和拉哥斯的申請者描述，他們在黎明前就到中心外排隊等候，還遇到不明附加費和言語羞辱。在南亞，巴基斯坦、孟加拉、尼泊爾和印度有意申請學生簽證的人表示，仲介囤積免費預約名額，再以高得離譜的價格轉售。國際教育專家 Syed Nooh 警告，由於學生無法及時預約，大學被迫延後新生報到期限。他建議政府引進多家外包業者，打破瓶頸；他指出，簽證申請者的結核病檢測採取類似改革後，過去的壅塞問題已獲解決。
2023 年，加拿大當局發現有人偽造生物特徵資料後，印度警方在艾哈邁達巴德逮捕兩名 VFS 員工和一名前員工。嫌疑人據稱在 28 名申請者不在場的情況下為他們登錄指紋，並開立偽造的預約信，每人收取 5,000 至 7,000 盧比。這些案件顯示，簽證行政業務私有化後，若監督薄弱、利潤動機凌駕一切，就可能為詐欺行為開啟大門。
政府為何難以採取行動
歐洲當局並未對這些問題視而不見。九個回覆詢問的歐盟政府表示，會在適當情況下施以制裁，並認真看待有關積極推銷的指控。七國表示整體而言對外包安排感到滿意，另有兩國特別表示滿意 VFS 的服務。政府內部文件則描繪了更令人憂心的情況。歐盟 2023 年在印度成立的工作小組，記錄到 VFS 持續發生資料輸入錯誤、掃描問題、資訊科技基礎設施薄弱，以及管理階層與地方辦公室溝通不良等問題。捷克告訴工作小組成員，該國多次提出問題，但改善都只是暫時的，之後又故態復萌。瑞士坦言，除了密切與 VFS 合作別無選擇，因為光靠自家領事館根本無法處理如此龐大的業務量。
歐盟執委會目前已啟動一項全面研究，檢視簽證業務外包情形，並擬定防止制度遭濫用的方案。有些國家曾對 VFS 開罰，或在合約到期時改換服務業者。根據 VFS 網站，西班牙是目前唯一不使用 VFS 處理簽證業務的歐盟成員國。然而，其他外包業者也面臨類似指控。政府內部監管報告指控 TLS Contact 和 BLS International 積極推銷服務並違反 GDPR，使各國政府難以擺脫簽證業務私有化模式。
比利時至少在一個地點抵制了這股趨勢。在剛果民主共和國，比利時外交官 Joris Salden 堅持由大使館自行辦理簽證，而非外包。
我們在其他國家看到，與第三方合作並不會自動解決所有問題。一旦外包，政府就不再能直接掌控問題。而第三方合作夥伴提供服務也不是免費的。
他的立場凸顯了一個根本問題：掌控邊境是國家的核心職責，是否應該交由向股東而非公民負責的企業處理？
重點整理
- 由黑石集團持有多數股權的 VFS Global，在 167 個國家為超過 70 個政府處理簽證業務，其中包括幾乎所有歐盟成員國。
- 調查和政府內部文件揭露，員工在業績目標壓力下積極推銷名義上可自由選擇的服務，並在未經同意的情況下加收費用。
- 2017 至 2024 年間，營業利潤成長四倍，遠高於申請量 15% 的增幅，主要受簡訊通知和快遞費等高利潤附加服務帶動。
- 歐洲稽查人員記錄到 21 起違反 GDPR 的案例，包括以未加密光碟運送生物特徵資料，以及未及時刪除紀錄。
- 預約名額遭黃牛轉售、軟體故障推使申請者購買付費掃描服務，以及囤積名額詐騙等問題，困擾南亞、非洲和中東的申請者。
- 儘管已記錄到多項失誤，歐盟政府仍仰賴 VFS，因為各國領事館人力不足，其他外包業者也面臨類似指控。
- 歐盟執委會已啟動全面研究，檢視外包業務遭濫用的情況；比利時則保留部分簽證業務自行辦理，以維持直接掌控。
