推動科技發展，同時警示投資泡沫
中國共產黨中央委員會和國務院於2026年10月9日發布指導意見，提出涵蓋五大創新領域的19項措施，以發展北京所稱的「新質生產力」。這套政策結合對人工智慧、產業研究和潔淨能源的支持，同時明確警告，不得投機投資、忽視既有產業，或讓地方政府照搬相同的發展計畫。
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這份指導意見發布於「十五五」規劃的開局之年，該規劃涵蓋2026年至2030年。109項重大工程中，有28項與新質生產力相關，占25.7%。新文件為推動這項議程提供共同框架，包括加強企業參與研究、建立工業人工智慧應用的國家級測試基地，以及興建以達成零碳排放為目標的工廠和產業園區。
政策成效的核心檢驗標準，是全要素生產力大幅提升，而非單純增加工廠、投資或科技專案。全要素生產力描述勞動力、資本和其他投入轉化為產出的效率。改善技術與組織方式，能在投入未相應增加的情況下提高產量。
這份文件也傳達問責訊息。官員不得借發展新質生產力之名濫用政策。因盲目投資或一窩蜂投入熱門產業而造成重大損失者，將被追究責任。因此，政策要求地方當局推動創新之餘，也要避免產業斷層、生產空洞化和投資泡沫。
北京為何修正做法
國家發展和改革委員會（簡稱國家發改委）一名未具名官員指出，發布這份指導意見有三項原因：落實習近平主席的理念、引導現階段規劃期的發展，以及糾正執行過程中已出現的問題。
其中一項問題，是把新質生產力等同於新興產業或未來產業，卻忽視傳統生產的升級。另一項疑慮是，各地選擇相似的產業領域時，沒有考量自身資源、能力或市場條件。
文件確立四項原則：以創新引領、以改革促進發展、因地制宜，以及先立後破。國家發改委創新驅動發展中心副主任林曉峰說，這四項原則分別界定了發展的驅動力、制度支撐、實踐方法和變革步調。
這項區別對政策執行很重要。傳統製造商若透過數位系統、更潔淨的流程或智慧設備提高生產力，就符合政策目標。貼上未來產業標籤的投資，不會自動成為具生產力的創新。指導意見著重的是生產品質，而非產業名稱。
企業在研究中的角色擴大
科技議程涵蓋原創性和顛覆性研究、核心技術突破、統籌國家研究資源、提升企業角色，以及加快研究成果轉化為實際生產。重大科技專案將聚焦具戰略性、指標性和引領性的產品，服務經濟發展、國家需求和民眾健康。
國家實驗室預計負責組織重大研究專案並建置創新平台。研究機構、大學和科技龍頭企業的角色與布局也將改善。除了這些公立機構外，具備能力的民營企業也將獲支持，主導重大技術突破任務。
針對企業，這套政策提出建立企業研發準備金制度，並提高研發費用加計扣除比例。加計扣除可讓符合資格的研究支出，從應稅所得中扣除超過實際支出的金額。相關報導未說明新比例、適用資格細節或實施日期。
中共中央黨校研究員王勝曉說明強化創新能力的戰略理由：
新一輪科技革命和產業變革，為發展新質生產力開闢了廣闊前景。要抓住這一歷史機遇，就必須加快實現高水平科技自立自強，全面提升創新能力，掌握戰略主動權，
人工智慧測試逐步走進工廠
指導意見要求全面實施「人工智慧+」行動，運用人工智慧改造傳統產業，並擴大其在各領域的應用。國家級試點和測試基地旨在讓實驗室技術與實際產業環境接軌。
國家發改委從事產業與技術經濟研究的研究員劉振中表示，這些基地有助於解決人工智慧導入生產時面臨的成本與難度。在產業環境中測試技術，可在企業投入大規模採用前發現實務問題，降低試驗的費用與風險。
政策並未把人工智慧視為放棄既有產業的理由。劉振中主張，智慧技術應用於升級既有產業、強化實體經濟。指導意見也要求推動製造業數位轉型、完善國家資料基礎設施的規劃與營運，以及打造具國際競爭力的數位產業群聚。
政策在擴大應用之際，也同步提出安全要求。文件要求建立涵蓋技術監測、風險預警和應急處置的制度，確保人工智慧安全、可靠、可控。更廣泛的政策框架也透過法律、倫理審查規則和監管措施，處理科技倫理、資料安全和產業風險。
要求各地避免相互照搬
產業升級應涵蓋傳統生產、新興產業，以及仍處於發展初期的產業。指導意見鼓勵在既有產業導入數位化、智慧化和綠色技術，同時發展更專業的生產性服務業，並提升消費性服務的品質、種類和便利性。
針對新興產業，文件要求跨產業和跨地區協調，包括採取措施避免惡性競爭。相關疑慮在於，一再投資相似領域，可能讓企業和地方政府陷入消耗資源、卻無法提升能力的競逐。
文件鼓勵東部地區協助中部、西部和東北地區，依各自條件發展新興產業。發展未來產業方面，既有財政政策應予以支持，同時讓民間和其他投資穩步成長。這些要求也呼應了另一項警告：不得只因其他地區選定同一領域，就倉促投入相關專案。
因此，實務標準不只是建設新的產業群聚。地方當局必須讓投資與區域能力相連，也要確保既有生產與新興活動之間保持連續性。指導意見明確反對產業空洞化，也反對在替代產能尚未就緒前拆除既有產能，造成產業運作受阻。
零碳園區面臨衡量難題
綠色發展議程要求建設一批零碳工廠和產業園區，強化綠色製造與服務業，並擴大綠色能源產業。政策也要求完善碳排放統計、衡量標準、產品碳標籤和產品碳足跡管理。產品碳足跡是依照特定核算方法計算的產品相關排放量。
超騰能源董事長王敏娜表示，工業和資訊化部提出到2030年建成1,000座國家級零碳工廠的目標。她也指出，目前已建成52座國家級零碳園區，另有數百座省級園區正在建設中。這些數字所指的類別不同，不應直接拿來比較零碳工廠目標的進展。
國家發改委正就第二批國家級零碳園區指引徵求意見。北京綠色產業發展促進會專家委員會副主任王文堂指出兩項實務問題：園區管理者能否取得可靠的排放資料，以及是否有足夠權限要求園區內企業採取行動。
王文堂表示，國家級園區通常比許多省級和規模較小的園區更具行政影響力。他建議明確資料蒐集和執行責任，建立基礎碳排放統計制度，並透過獎懲機制鼓勵各方參與。
他也指出電力核算存在落差。根據他對現行指標的說明，購買綠電和綠證可以計入非化石能源消費占比，但透過主電網購電，則不計入另一項實際認定的非化石電力消費指標。該指標認列的電力來源包括現場生產並使用的電力、專線直供，以及園區微電網。
王文堂建議修改認列規則，將透過主電網購買且符合資格的綠電納入計算。這仍是一項提議，並非已公布的政策變更。這個例子說明，光靠投資誘因可能還不夠：企業也需要明確規則，才能判定所購電力是否符合認證要求。
潔淨能源除了設備，也需要市場機制
能源政策提案包括有序發展先進核裂變技術、建設高比例再生能源電力系統，以及完善再生能源併網與電網調節政策。國家發改委在說明中列出三項聚焦能源的理由：能源是產業轉型的重要領域，有助於實現碳達峰和碳中和，也能為新型生產活動提供可靠電力。
國家電網冀北電力有限公司資深專家岳浩指出，綠電直連，以及結合發電、電網、用電需求和儲能的協調系統，都帶來發展機會。算力中心、先進製造，以及綠氫、氨和甲醇生產，都需要穩定、價格合理且能追溯再生能源來源的電力。
岳浩也提到虛擬電廠，以及電動車與電網的互動。虛擬電廠可協調電池、可調度用電需求等分散式資源，使其共同因應電力系統需求。車網互動可讓充電配合供電狀況；在具備條件時，車輛也能向系統回送電力。
中國電力科學研究院資深專家鍾明表示，市場機制仍不完善。靈活調度的火力發電和儲能有助於平衡再生能源輸出，但透過市場傳導這些成本的機制仍不健全。電網輔助服務、容量、綠電和綠證等市場之間的協調，也有待改善。
這些疑慮連結了文件中的能源與產業目標。增加再生能源發電之餘，也必須具備在適當時間和地點使用電力的能力，並建立能支持調節資源的付費機制。鍾明指出，產業是棘手領域，原因包括生產鏈很長、技術差異大，以及既有製程仍持續沿用。
改革、人才與開放共同構成政策方案
指導意見提出建設開放、共享、安全的全國一體化資料市場，完善市場監管，並增加創新金融產品供給。政策也希望促進科技與經濟更緊密結合，不再把研究政策和產業政策視為彼此獨立的工作。
國家發改委產業經濟與技術經濟研究所研究員劉振中說明，制度變革為何也是政策議程的一部分：
新質生產力主要由顛覆性技術突破驅動，這些突破將深刻改變創新組織方式、產業演進方向和資源配置方式，
他接著說：
這些變化需要透過深化改革，重塑制度框架並破除發展障礙。
人才措施聚焦培養新型生產活動迫切需要的人才，並完善相關就業與流動政策。國家發改委官員強調在地培訓、激勵與評估制度，以及合理流動。問題不只在於培養更多技術人才，也在於確保制度能有效招募、獎勵並運用人才。
文件在強調科技自主的同時，也提出國際合作。政策要求建立全球創新合作網絡，並鼓勵外國創投機構和國際標準組織在中國發展。奈及利亞駐中國大使阿卜杜勒拉赫曼・貝洛・丹巴扎於9月在北京一場研討會上表示，中國重視人才、研究和產業升級，可為開發中國家提供有益參考。
值得關注的日期與決策
這項政策處於一連串行動之中，從討論國際合作延伸至現階段規劃期的執行。主要日期和里程碑如下：
- 2026年9月：北京一場研討會討論新質生產力，以及對處於不同發展階段國家的潛在機會。
- 2026年10月9日：中共中央和國務院發布指導意見，國家發改委官員說明其目標與執行原則。
- 2026年至2030年：「十五五」規劃的109項重大工程中，有28項與新質生產力相關。
- 2030年：王敏娜提及的國家級零碳工廠目標為1,000座。
相關報導仍未說明若干執行細節，包括提高研發費用加計扣除的幅度與時程、工業人工智慧測試基地的具體安排，以及綠電認證規則是否會修改。第二批零碳園區指引的徵求意見期限也尚未公布。
目前的指示是要求各地區和各部門制定可行路徑、協調工作並考量在地條件。政策成效將取決於研究、投資和改革能否轉化為更有效率的生產，同時避免指導意見所警告的重複投資與投機性擴張。
重點整理
- 中國於2026年10月9日提出涵蓋五大創新領域的19項措施。
- 政策框架優先推動生產力、企業研究、工業人工智慧和綠色發展。
- 傳統產業應升級，而非為熱門產業所取代。
- 政策提出研發稅務支持，但新的加計扣除比例和實施日期尚未公布。
- 零碳工廠和園區發展面臨資料、行政管理和電力認列等未解問題。
- 發展再生能源、儲能和電網技術的同時，也需要能源市場改革。
- 因盲目投資或濫用政策造成重大損失，官員將被追究責任。
