新規將虛擬資產業者納入正式監管
巴基斯坦已開放虛擬資產牌照申請平台，最低資本額依業務類別從1,500萬巴基斯坦盧比至5億巴基斯坦盧比不等，並針對交易所、保管服務提供者、代幣發行者及其他業者訂定不同規範。巴基斯坦虛擬資產管理局（PVARA）表示，兩套牌照規範已公告，並於2026年8月21日生效。
目錄
國務部長兼PVARA主席比拉爾・賓・薩吉卜（Bilal Bin Saqib）向總理穆罕默德・夏巴茲・謝里夫（Muhammad Shehbaz Sharif）及聯邦內閣簡報監管架構，並說明主權債務代幣化、數位金融試點及國際合作等工作。官員表示，牌照規範在《2026年虛擬資產法》通過後五個月內實施，管理局也在支出不到核定預算8%的情況下，達成其所訂里程碑。
實際上的改變，是業者有了進入受監管市場的明確途徑。公司必須取得所提供服務的許可、符合資本與治理要求、保障客戶資產，並遵守金融犯罪防制措施。有條件的銀行服務准入，則讓持牌業者得以透過獨立的客戶資金帳戶，結算獲准交易。
各類別數量存在一項重要出入。內閣簡報與發布消息稱，架構涵蓋10項業務；PVARA官方牌照頁面則列出11種牌照類別，將與單一貨幣掛鉤的代幣，和與其他資產、一籃子資產或權利掛鉤的代幣分開列類。業者評估所需許可時，應以官方類別清單為準。
建立牌照制度不代表每位申請者都已獲准，也不代表持牌平台提供的每項資產都受政府保證。初步許可、正式牌照與個別投資標的核准，是此一架構中彼此不同的概念。
牌照架構涵蓋範圍
PVARA的官方牌照架構列出依《2026年虛擬資產法》第68條制定的兩項監管法規：《2026年巴基斯坦虛擬資產服務規則》及《2026年巴基斯坦虛擬資產服務特定業務規則》。兩者均於刊登政府公報當日，即8月21日生效。
第一項規則訂定持牌業者的共同要求，包括治理、財務資源、市場行為、技術、客戶資產保護，以及防制洗錢、資助恐怖主義和資助武器擴散等措施。第二項則針對各類服務增訂要求。牌照只授權其中明確列出的業務類別，不代表可在整個市場不受限制地營運。
官方清單涵蓋諮詢服務；經紀與交易商服務；保管；交易所；借貸；衍生性商品；資產管理與投資；轉移與結算；發行與法定貨幣掛鉤的代幣；發行與其他資產掛鉤的代幣；以及挖礦相關服務。申請者可以申請一種以上的類別。
報導所稱10項與官方所列11項之間的差異，似乎是發布消息將代幣發行合併為一項業務所致。官方頁面則將兩種發行類別分開列出。該頁指引也說明，如《法案》與規則內容和網站上的說明資訊有所牴觸，應以《法案》與規則為準。
挖礦的適用範圍比類別名稱所暗示的更窄。PVARA表示，單純挖礦不需要虛擬資產服務牌照；但涉及客戶資金、客戶資產，或向第三方提供專業服務的營運，可能需要牌照。若管理局依營運規模、能源使用量或運算活動訂定門檻，也可能適用另行登記或申報的架構。
監管架構的發展過程
所稱五個月的實施期，是指從永久性《法案》通過到牌照規則生效的期間。另一種說法則將PVARA自2025年7月依據初步條例成立以來約15個月的制度發展歷程納入計算。兩者衡量的是不同階段，起算點並不相同。
發展時序也顯示，初步核准與銀行安排早於最終牌照規範：
- 2025年7月：PVARA依據初步條例成立。
- 2025年12月：幣安（Binance）和HTX取得初步不反對證明。
- 2026年3月：國會透過《2026年虛擬資產法》建立永久性法定架構。
- 2026年4月14日：巴基斯坦國家銀行第10號通告開放持牌業者有條件使用銀行服務，取代自2018年起實施的限制。
- 2026年6月11日至7月2日：PVARA/CON/001/2026公開諮詢期間，並舉行利害關係人線上研討會。
- 2026年8月21日：牌照規則與特定業務規則生效。
- 2026年9月5日：架構訂定過渡期業者的申請期限。
- 2026年9月：PVARA參與在紐約舉行的區塊鏈與代幣化金融對話。
12月的核准不應與8月規則下的正式牌照混為一談。PVARA指引允許持有依2025年規則核發證書的業者直接申請牌照，但仍須接受規定的審查。
申請期限與取得正式牌照的途徑
依據第70條，於2026年3月5日或之前已開始營運的過渡期業者，必須在2026年9月5日前提交不反對證明申請，否則須停止營運。發布消息指出，若未提出申請而在期限後繼續營運，將構成違法。此期限要求的是提交初步申請，並非完成整個牌照程序。
不反對證明（NOC）是進入必要正式程序的初步許可。這並非提供虛擬資產服務的牌照。一般程序包括申請NOC、依巴基斯坦《2017年公司法》成立公司，並在證明有效期間內提交正式牌照申請。
PVARA必須在收到完整申請後60天內核發或拒絕NOC。證明有效期為三個月；若在到期前提出申請並記錄理由，可延長最多三個月。
完整牌照申請的審理期限為90天。若案件複雜、涉及新型風險，或須與其他主管機關諮商，PVARA可再延長最多60天。只有在管理局確認文件合格且完整後，審理期限才開始計算。若主管機關要求補充資料，審理期限將暫停，直到申請者回覆為止。
另一種途徑是監理沙盒，也就是在監督下測試創新產品的環境，並事先就客戶數量、測試期間及業務範圍訂定限制。成功參與者可直接申請牌照，不必另外取得NOC。完成沙盒測試不保證申請獲准，參與沙盒也不免除發布消息所述的過渡期申報要求。
資本、所有權與管理要求
申請者必須依巴基斯坦《2017年公司法》在當地設立公司，且至少設有三名董事。《法案》與規則並未要求巴基斯坦人持股，也未限制外資持股比例，因此全由外國股東持有的公司，只要符合當地設立及監管條件，也可以提出申請。
各類業務的最低實收資本額不同。諮詢服務須達1,500萬巴基斯坦盧比，經紀與交易商服務須達7,500萬巴基斯坦盧比。保管、資產管理與投資，以及轉移與結算業務的最低要求均為2億巴基斯坦盧比。
兩種代幣發行類別均須達3億巴基斯坦盧比。交易所、借貸、衍生性商品及挖礦相關服務的最低要求均為5億巴基斯坦盧比。因此，以諮詢服務所需的1,500萬巴基斯坦盧比為基準，最高最低資本額相差約33.3倍，即5億巴基斯坦盧比。這些是資本要求，並非牌照申請費。
申請資料不只包括資金證明。PVARA要求提交包含三年財務預測及不利情境的營運計畫、所有權與董事會資料、保管安排資訊，以及客戶所在地與主要營運地點說明。董事與高階人員必須符合適任標準，包括接受背景查核。
業者還須具備資安措施、服務中斷後維持營運或復原的安排、客戶身分辨識程序、交易監控及可疑活動通報機制。即使在境外提供服務，也不一定代表業者不受規則管轄：若以巴基斯坦民眾為目標、向其推廣服務或為其辦理開戶，相關業務可能納入監管範圍。
客戶保障是法定義務，不是投資保證
這套架構旨在將客戶財產與業者自有資產分開，處理業者挪用資金或倒閉時可能發生的問題。薩吉卜在發布會上說明持牌公司應履行的義務，以及制度預期為客戶提供的保障。
持牌虛擬資產服務提供者必須將客戶持有資產與自有資產分開管理；未經書面同意，不得出借或設定質押；平台倒閉時，也不得動用客戶資產。這些如今將是法定義務，而不是承諾。
這些規則規範的是資產處理方式，而非市場價值。將客戶持有資產分開管理，無法避免代幣價格下跌；平台取得牌照，也不代表其上架的每項資產都適合所有客戶。
PVARA明確表示，不會核准、背書或保證個別虛擬資產。交易所仍須為上架決策負責，並依其公布的標準辦理。向管理局通報上架決定不等於獲得核准，但管理局可要求持牌公司暫停、限制或停止涉及特定資產的業務。
官方指引提供了辨別正式授權與宣傳說法的方式。PVARA維護公開的持牌業者名冊。持牌公司也必須在網站公布其法定名稱、在巴基斯坦的登記地址、聯絡資訊、牌照號碼及獲准服務類別。
內閣簡報與發布消息未說明已核發多少張正式牌照、保障涵蓋多少客戶，或業者實際倒閉時這些保障如何發揮作用。這些是衡量制度落實情況的不同指標，不能等同於申請平台開放。
銀行服務准入限制嚴格
國家銀行4月14日發布的通告，為牌照制度提供銀行服務途徑。受監管金融機構可為PVARA持牌業者開戶，但須先取得有效牌照副本，並向管理局獨立查證牌照真偽。據報導，相關指示立即生效。
若業者營運模式有此需要，銀行可設立獨立的客戶資金帳戶，用於獲准交易的結算。這些帳戶必須以巴基斯坦盧比計價，且不得支付任何報酬。禁止現金存提款，客戶資金也不得與業者自有資金混合。
這些帳戶中的資金不得作為向業者提供融資的抵押品或擔保。銀行必須檢視業務、客戶群、開戶安排與業務所在市場，調整風險評估、監控往來關係，並向金融監測單位通報可疑交易。
NOC持有者可取得用途受限的帳戶，以完成牌照程序。包括虛擬資產相關交易在內的其他服務，只有在取得PVARA正式牌照並符合銀行業務條件後才能使用。
因此，這項許可並不代表銀行可以不受限制地參與加密貨幣市場。銀行不得以自有資金或客戶存款投資、交易或持有虛擬資產。即使與持牌業者合作，銀行仍須履行外匯及其他監管責任。
代幣化計畫不只涵蓋交易平台
內閣簡報將牌照制度與代幣化金融基礎設施工作一併提出。PVARA正與財政部研議主權債務代幣化，包括發行數位歐元債券及「新巴基斯坦存款憑證」（Naya Pakistan Certificates）的提案。這些仍是進行中的工作或研議中的計畫，並非已推出的產品。
代幣化是指將資產或金融請求權表示為記錄在區塊鏈上的數位代幣。對債務工具而言，核心議題仍是請求權所附的權利、發行人的償還義務，以及規範轉讓與結算的規則。改用不同的技術記錄，本身並不會改變這些義務。
薩吉卜也談到出口商貿易應收帳款、營運資金及伊斯蘭金融可能的應用。貿易應收帳款是指出口商已提供商品或服務後，應收取的款項。與資本市場連結的提案，重點在於以這項請求權取得融資，而不是單純再創造一種可交易的加密貨幣。
官員表示，跨境現代支付系統及數位金融試點已有進展。政策所述的推進順序，是先建立牌照制度、客戶保障與金融犯罪執法機制，再拓展至匯款、數位出口、貿易融資及代幣化證券。
官員並未公布主權債務提案的發行金額、參與投資人、試點交易量或確切推出日期。這些工作的意義在於其發展方向：監管計畫將從監督虛擬資產業者，延伸至測試金融應用。若要主張融資已完成或支付成本已降低，仍須有進一步成果佐證。
人工智慧、支出與國際交流
官員向內閣表示，人工智慧已成為PVARA監管系統的核心部分，並稱主要里程碑是在支出不到核定預算8%的情況下達成。簡報未提供預算總額、支出細項，也未提供足夠的營運資訊，無法獨立評估人工智慧的實際作用。
據報導支出占比偏低，並不能說明持續監督需要多少人力與資源。這套架構要求針對不同風險的業者，評估所有權、資本、客戶保障、技術及金融犯罪防制措施。薩吉卜指出，強化機構能力及與現有金融監管機關協調，是優先事項。
在國際方面，PVARA與巴基斯坦常駐聯合國代表團合作，並與聯合國數位及新興技術辦公室共同於2026年9月在紐約舉辦一場名為「區塊鏈與代幣化未來」的對話。活動聚焦新興金融基礎設施的保障措施，以及巴基斯坦參與相關討論。
薩吉卜在內閣簡報中談到監管機關的宗旨時，將公信力與客戶保障置於發布數字之前：
目標不是為了發布消息而核發牌照，而是建立一個公信力足、監督能保障巴基斯坦民眾、監管架構又能促進負責任投資與創新的監管機關。
接下來可衡量的進展包括申請案件的審理、公布獲准業者，以及提出試點成果。簡報未宣布進一步的固定審理日期、發行日期或試點發布日期。架構雖訂有完整申請的審理期限，但這些期限並未提供所有申請者共同的核准日期。
重點整理
- PVARA的牌照規則與特定業務規則於2026年8月21日生效，申請平台已開放。
- 官方架構列出11種牌照類別，內閣簡報與發布消息則稱涵蓋10項業務。
- 過渡期業者必須在2026年9月5日前申請NOC，否則須停止營運。
- NOC是初步許可，並非提供虛擬資產服務的授權。
- 最低實收資本額依類別不同，介於1,500萬至5億巴基斯坦盧比之間。
- 持牌業者可有條件使用銀行服務，包括設立獨立的客戶盧比資金帳戶。
- 取得牌照不代表政府背書，也不代表個別虛擬資產獲得保證。
- 主權債務代幣化及支付試點仍在研發階段，尚未公布確切發行金額或推出日期。
