印尼擴大生質燃料面臨棕櫚油、糧食供應與森林保護的考驗

燃料雄心與供應之間的落差擴大

印尼的生質燃料雄心面臨基本的供應限制：由永續發展基金會（Yayasan Madani Berkelanjutan）主導的一項研究估計，2030 年生質柴油與生質乙醇供應量將達 2,660 萬千公升，而僅道路運輸的預估需求量就達 4,200 萬千公升，缺口為 1,540 萬千公升。即使所有供應量都用於道路運輸，也只能滿足約 63% 的預估需求，其他部門將分不到任何供應。

研究結果出爐之際，印尼正朝 B50 邁進，也就是含有 50% 生質柴油的柴油混合燃料，並規劃以更多乙醇取代汽油。報導指出，B50 於 2026 年 7 月 1 日正式生效、7 月 9 日啟動，並在過渡期後於 10 月 1 日全面實施。政府也討論過 B60；汽油方面的規劃則從 E10 到 E50 不等。

這些政策著眼於重大的能源安全目標。能源與礦產資源部長巴赫利爾．拉哈達利亞表示，每日燃料消耗量約為 160 萬桶，國內原油日產量約 60 萬桶，進口缺口約 100 萬桶。這些數字說明印尼對進口的依賴程度，但原油產量與成品燃料消耗量是不同的衡量指標，並非完整的煉油供需平衡。

Madani 重新評估的核心發現是，不能只以取代進口燃料來衡量成效。這項研究由必要服務改革研究所（IESR）、Koaksi Indonesia 與 Landscape Alliance 共同完成，探討誰能獲得經濟效益、誰承擔環境成本，以及有限的生質燃料供應最應優先用於哪些運輸部門。研究也將這些選擇置於印尼 2060 年達成淨零排放的目標之下檢視。

20 年來的強制摻配政策，成效不一

Madani 的生質燃料政策評估將現代計畫的起點追溯至 2006 年第 5 號總統令《國家能源政策》，以及 2006 年第 1 號總統指示《生質燃料的供應與利用》。2008 年開始實施強制摻配。除了能源安全與降低對化石燃料的依賴，促進鄉村發展也是政策最初的目標之一。

近 20 年後，政策執行仍集中於以棕櫚油製成的生質柴油。部分取代汽油的生質乙醇，以及以生物原料製成的航空生質燃料，發展則較為緩慢。Madani 指出，供應鏈以生產為導向，尚未全面評估需求；農民與社區參與有限，補助治理也引發疑慮。

政策沿革有助於區分先前標準與後續宣布事項：

• 2006 年：國家能源政策與總統指示奠定生質燃料發展基礎。
• 2008 年：開始強制摻配；依 B50 執行情況的相關說明，起初的生質柴油摻配比例為 2.5%。
• 2015 年：棕櫚油種植園基金管理機構（BPDPKS）成立。
• 2025 年：推出含有 40% 生質柴油的 B40。
• 2026 年 7 月至 10 月：B50 正式生效、正式啟動，並進入預定的實施過渡期。
• 2026 年 9 月 29 日：Madani 與合作夥伴發布生質燃料與公正能源轉型的重新評估報告。
• 2027 年：巴赫利爾表示，預計開始強制實施乙醇政策。

較早的學術回顧討論的是 B30 與 B35。這些資料描述的是先前階段，而非 2026 年的標準。這項區別很重要，因為每次提高摻配比例，都會改變農業原料、加工產能與財務支持的需求。

為何海運與航空也成為討論焦點

Madani 研究預估，道路運輸對生質柴油與生質乙醇的需求，將從 2030 年的 4,200 萬千公升增至 2050 年的 8,160 萬千公升，幾乎翻倍。研究估計 2030 年海運生質燃料需求量則小得多，為 9 萬千公升，即 0.09 百萬千公升。

Madani 社區能源轉型計畫負責人里扎．埃吉．阿里亞佐納主張，政策應更重視海運與航空運輸，因為道路運輸電氣化正逐步發展，但船舶與飛機較難改用液態燃料以外的能源。他建議依供應量、技術成熟度，以及其他減排方式是否可行，來分配生質燃料。

研究指出，部分海運用途可考慮加氫處理植物油（HVO），航空則可使用永續航空燃料（SAF）。HVO 是透過氫氣處理油脂製成。SAF 指的是相較傳統航空燃油，旨在降低生產與使用過程排放的航空燃料。兩者都不能直接等同於道路強制摻配政策所使用的生質柴油與乙醇。

因此，不能將預估的 2,660 萬千公升供應量視為可直接使用的航空燃料。若要將資源轉用於飛機或船舶，也需要合適的轉製設施，以及符合相關技術標準的燃料。這項主張關乎稀缺生物原料能在哪些用途發揮最大價值，而非立即將現有道路燃料轉注到飛機油箱。

提高摻配比例加重棕櫚油負擔

不同估算顯示，棕櫚油投入規模龐大，但目前並無一致的需求量定論。Madani 的情境分析估計，B40 需要 1,420 萬公噸粗棕櫚油（CPO），計畫中的 B50 則需要 1,800 萬公噸。另一份關於 B50 計畫的資料預估，生產 1,670 萬至 1,800 萬千公升生質柴油，需要 1,520 萬至 1,630 萬公噸 CPO。

這些是對 B50 原料需求的不同估算，並非只是以不同單位表達相同數字。現有說明無法確認各估算在涵蓋範圍、產量或轉換效率上的假設是否可比。不過，以 Madani 自身的比較來看，從 B40 升至 B50，CPO 需求量增加 380 萬公噸，約 27%。

印尼棕櫚油生產者協會估計，B60 需要 2,200 萬至 2,300 萬公噸 CPO。種植園基金管理機構則預測，2045 年全國 CPO 產量約為 6,000 萬公噸。這些數據涉及不同時期，無法據此判定若提早推行 B60，在滿足食品與出口需求後是否仍有足夠供應。

世界自然基金會印尼分會與加查馬達大學林學院研究人員共同撰寫的生質柴油政策報告警告，國內消費增加可能使 2030 年 CPO 短缺最多達 500 萬公噸。報告列出的壓力因素包括生產力下降、重植進度緩慢、勞工短缺、土壤與養分管理不佳，以及病蟲害。

天候也帶來另一項風險。棕櫚油業界警告，聖嬰現象可能使印尼 CPO 產量減少約 300 萬公噸。強制摻配政策能確保生質柴油原料需求，卻無法保證有足夠收成來滿足需求。

現有種植園能否供應足夠產量？

Madani 提出的替代情境，計畫透過改善農業實務，並更新 900 萬公頃老化種植園（其中許多屬於小農），將單位產量從每公頃 3.41 公噸提高至 6 公噸。這代表產量需提高約 76%，是一項幅度可觀的生產力提升，而非小幅調整。

在持續擴張的情境下，Madani 估計需額外增加 472 萬公頃種植園，並可能造成最高 47.2 億美元的生態與社會損害。以社區為中心的替代情境則預估無須擴張種植園，也不會產生外部生態或社會成本。這些都是依賴情境假設的模型結果，並不保證改變土地所有權或原料來源就能消除所有風險。

Madani、Sawit Watch 與 Satya Bumi 的另一項評估估計，印尼油棕的生態承載上限為 1,815 萬公頃，目前已種植 1,730 萬公頃。這項建議上限根據 14 項限制因素制定，包括水資源可用量、保育區、泥炭地與生物多樣性。這是生態評估，並非明定的法定種植園上限。

估計上限與現有種植園面積只差 85 萬公頃。Madani 預估的 472 萬公頃擴張規模遠超這一餘裕。清潔轉型聯盟的另一項模型估計，到 2039 年，B50 可能需要額外 536 萬公頃土地，並可能造成 150 萬公頃森林砍伐。兩項估算的規模與時間點不同，但都指出土地壓力將會升高。

世界自然基金會建議先提升產量、加快小農種植園重植，並透過社會林業農民團體增加生產，最後才考慮擴張。報告也指出，2020 年印尼約有 20% 的種植園面積被認為位於森林區內。這項歷史估算凸顯土地治理問題，但無法據此判定目前每座種植園的法律狀態。

鄉村能獲得哪些好處？

Madani 的替代方案提出，村營企業與合作社可生產最多 10% 的生質柴油供應量。報告列出廢食用油、橡膠籽與瓊崖海棠籽等棕櫚油替代原料，以及其他在地作物。目標是讓鄉村社區參與加工與能源供應，而不只是出售原料。

Madani 副主任喬治歐．布迪．因德拉托在雅加達一場媒體簡報會上說明這項提議：

因此，我們主張由地方利用當地原料生產自己的生質柴油。

Madani 估計，替代方案可在 10 年內為鄉村創造 20 億美元的直接經濟效益，也預估淨經濟效益達 371 億美元，高於持續擴張情境的 313.6 億美元。分析指出，後一種情境的收益主要流向大型企業。這些模型估算的總額，不應與農民實際收入增加混為一談。

世界自然基金會提出具體的制度改革措施：修訂 2021 年第 24 號能源與礦產資源部規章，強化農民作為生質柴油原料供應者的角色，為小農棕櫚油訂定品質標準，並與農民合作社合作。這些措施可將鄉村發展目標與實際採購及加工體系連結起來。

研究紀錄支持進一步檢視利益分配。一篇印尼與馬來西亞永續發展學術回顧指出，環境指標受到的關注多於社會經濟指標。該回顧列出小農產量與收入、土地權屬與衝突、市占率與價格，以及糧食安全等永續發展相關衡量指標。

這篇回顧涵蓋 2000 至 2019 年發表的文獻。摘要列出 96 篇文章，但方法與結果部分有些地方則寫 95 篇。這項內部不一致提醒讀者不宜過度解讀確切篇數，但不影響其研究關注度不均的核心發現。回顧也指出，印尼與馬來西亞合計生產全球約 85% 的棕櫚油，並形容印尼的生質能源政策更積極、變化也更快。

乙醇計畫與糧食安全考驗

印尼對乙醇的宣布，目前尚未形成一致的時程表。巴赫利爾表示，政府正盤點爪哇、蘇門答臘與巴布亞的農業生產中心，以推動 E10；評估國內產業產能的工作將持續至 2028 年，並準備使用甘蔗、木薯與玉米推行 E50。他表示，強制實施將於 2027 年開始，並為木薯設置專責收購業者與加工基礎設施。

巴赫利爾同時負責能源下游化與轉型的協調工作。他表示，政策不應讓印尼從依賴進口汽油轉為依賴進口乙醇：

到 2028 年之前，我們會評估現有產業產能。我們希望確保推行這項強制規定不會迫使我們進口乙醇。這是不能接受的，

另一項由糧食事務協調部長祖基菲里．哈山宣布的計畫，則設定 5 年內達成 E20 的目標。這項消息指出，普拉伯沃．蘇比安托總統在 9 月 16 日的內閣會議上指示農業部長安迪．阿姆蘭．蘇萊曼，將現有甘蔗種植園中的 200 萬公頃用於生產乙醇。根據該說法，選擇甘蔗而非玉米或木薯，是因為甘蔗已有種植土地；印尼主權財富基金 Danantara 則受命籌備國內產業。

另一方面，總統特使瑪麗．艾爾卡．彭古斯圖表示，超過 1,200 萬公頃退化土地可用於糧食與生質燃料生產，因此先前宣布劃撥的 200 萬公頃土地已無必要。這些說法可能涉及不同土地計畫，但兩者的關係尚未說明。E10、E20 與 E50 的推行順序，也未由相關宣布釐清。

糧食競爭同樣影響生質柴油。棕櫚油既供應食用油，也用於燃料。據報導，聯合國糧食及農業組織（FAO）的植物油價格指數在 2026 年 8 月升至 2022 年 6 月以來最高點，部分原因是市場預期印尼出口供應將趨緊。棕櫚油農企業策略政策研究所預估，CPO 價格將達每公噸 1,650 至 1,720 美元。這些壓力可能波及家庭與小型食品業者，讓人想起印尼 2022 年食用油危機，但目前並無證據顯示相同情況必然重演。

進口節省並非完整的收支評估

政府估計，B50 在 2026 年可節省約 170 兆印尼盾，即 95 億美元的燃料進口成本。另一份資料則指出，改用 B50 可額外節省 36.7 兆印尼盾，即 21 億美元外匯。這些數字的計算範圍似乎不同，不應視為對同一項效益的可互換估算。

生質柴油生產仍仰賴進口原料。甲醇進口每年可能耗費約 20 兆印尼盾，即 11 億美元。棕櫚油出口減少也可能影響出口收入，以及用來透過出口徵費支持生質柴油的資金，其中包括據報為 12.5% 的 CPO 徵費。

2026 年 7 月，受補貼的 Biosolar 售價約為每公升 6,800 印尼盾。其價格與高級柴油之間的差異，不能完全歸因於生質柴油補助，因為兩者服務不同市場，定價機制也不同。因此，實惠的加油站售價本身無法反映計畫的完整財政成本。

一篇生質柴油政策執行學術回顧探討較早的 B35 標準，指出品質、供應量與成本都是計畫永續性的關鍵。回顧說明，經濟可行性取決於生質柴油市場指數價格公式與財政政策，並建議考慮碳稅，依污染者付費原則納入環境成本。

據報導，2025 年第 110 號總統令建立碳定價架構，涵蓋碳交易、碳稅與依成果支付的款項。但這項規定的存在，並不能證明特定生質柴油環境成本將如何衡量或收取。同樣地，B50 預估額外減少最多 480 萬公噸二氧化碳排放的數字，指的是燃燒排放，而非完整的生命週期計算。砍伐森林與排乾泥炭地會大幅改變氣候效益的平衡。

退化土地與藻類方案仍待驗證

瑪麗表示，農業部長與林業部長已同意，未來原料生產應以退化土地為主；林業計畫則包括造林、重新造林與植被復育。身為總統國際貿易與多邊合作特使，她表示：

我們承諾不再為擴大糧食生產而砍伐森林。因此，去年宣布撥用 200 萬公頃土地生產糧食的計畫已無必要，

據稱超過 1,200 萬公頃的土地存量，只代表潛在可用面積，並非經查證確認適合且無爭議的農地清冊。相關宣布未列明所有地塊、現有用途，或如何在生產與森林復育之間取得平衡。瑪麗也呼籲改良種子、提升肥料與水資源使用效率，並研究適合高溫、缺水環境的作物。

在航空燃料方面，氣候與能源特使哈希姆．佐約哈迪庫蘇莫表示，普拉伯沃已指示他評估微藻。微藻可利用石油與天然氣產業排放的二氧化碳進行培養，生產出的油脂則可用來製成燃料。廢食用油也是正在考慮的 SAF 原料之一。

微藻仍是探索中的選項，培養成本、加工技術、產能與生命週期排放都尚未解決。微藻生長時吸收二氧化碳，並不會自動讓最終燃料達成碳中和，因為培養、轉製與最終燃燒都必須納入計算。哈希姆也提到，微藻可能用於生產動物飼料與蛋白質產品，包括螺旋藻與小球藻，並與免費營養餐計畫相結合。

接下來具體的里程碑包括：B50 預定於 2026 年 10 月 1 日全面實施、乙醇強制摻配計畫預計於 2027 年開始，以及延續至 2028 年的產業評估。目前尚未公布 B100 的正式日期。印尼能否在擴大強制摻配的同時保護糧食供應與森林，取決於能否證實產量、確保加工產能運作，並落實惠及農民與社區的保障措施。

重點

• 預估 2030 年生質柴油與生質乙醇供應量為 2,660 萬千公升，比道路運輸預估需求量少 1,540 萬千公升。
• B50 於 2026 年 7 月正式生效，預定 10 月 1 日全面實施。
• 各項估算對 B50 棕櫚油需求量的看法不同；提高摻配比例將加重糧食、出口與燃料供應的壓力。
• Madani 主張提高種植園產量、採用替代原料並由社區參與生產，而非持續擴張。
• E10、E20 與 E50 的宣布各有不同目標與時程，目前尚未完全整合。
• 由於海運與航空較難採用液態燃料以外的替代方案，研究建議優先考慮這兩個部門。
• 進口節省與燃燒排放估算，未涵蓋所有進口原料、財政成本或土地相關排放。
• 退化土地與微藻方案仍須證明土地適用性、商業產能與環境表現。