兩項主要估算，呈現兩種不同圖像
根據國際貨幣基金（IMF）於 2025 年 8 月 8 日發布的一篇工作論文，中國 2023 年的工業支持相當於國內生產毛額（GDP）的 4.4%。作者發現，工業支持占經濟的比重大致維持穩定。經濟合作暨發展組織（OECD）於 2026 年 6 月 1 日發布的公告則呈現不同圖像：2024 年全球 15 個產業的工業補貼達 1,080 億美元；2005 至 2024 年間，中國企業平均獲得的支持是 OECD 國家企業的 3 至 8 倍。
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OECD 也指出，在全球擴張企業的市占率增幅中，補貼與其中 60% 有關；全球企業的這一比例則為 22%。這些發現使政府援助成為製造業競爭、產能過剩及貿易限制辯論的核心議題。
然而，這些醒目數字衡量的並非同一件事。IMF 估算的是相對於 GDP 的全經濟財政等值；OECD 追蹤 525 家大型工業企業獲得的援助，並以營收為基準衡量。兩者的樣本、期間和定義都不同，因此 IMF 的估算穩定、OECD 的指標上升，未必互相矛盾。
另一項落差涉及 1,080 億美元這個數字本身。有些報導將整筆金額歸於中國企業，但 OECD 公告明確指出，這是全球涵蓋的 15 個產業合計總額。其補貼占營收比率 1.3%，描述的也是這個較廣泛的樣本，而非僅限 OECD 國家。
現有證據支持中國工業獲得大量國家援助的結論，但無法得出一個普遍可比的單一價格標籤，也無法定論有爭議的估算是否足以成為特定貿易限制的可靠依據。
IMF 計算了什麼
由 Daniel Garcia-Macia、Siddharth Kothari 和 Yifan Tao 撰寫的 IMF工業政策工作論文，估算了四種工具：現金補貼、稅務優惠、優惠土地及優惠信貸。這些工具合計的財政等值成本，在 2023 年相當於 GDP 的 4.4%。
- 現金補貼：GDP 的 2.0%。
- 稅務優惠：GDP 的 1.5%。
- 土地補貼：GDP 的 0.5%。
- 優惠信貸：GDP 的 0.4%。
現金補貼與稅務優惠合計占 4.4% 總額中的 3.5 個百分點，約為 80%；信貸約占 9%。這項拆分很重要，因為利率補貼的不確定性只影響 IMF 估算的一部分，儘管在其他評估中，這部分可能占更大比重。
研究人員使用 WIND 財務報表資料，涵蓋 2010 至 2023 年間 5,000 多家上市公司。他們也檢視了自然資源部同期記錄的約 160 萬筆政府土地出售交易。
「財政等值成本」一詞需要審慎理解。現金補助是有記錄的支出；稅務優惠代表未收取的稅收，而土地或信貸補貼則是依據比較價格或利率估算出的利益。將這些項目合併，得到的是一項支持金額估算，而不是政府實際開出支票的總額。
OECD 衡量了什麼
OECD 的工業補貼公告介紹其「製造業集團與工業企業資料庫」（MAnufacturing Groups and Industrial Corporations，簡稱 MAGIC）。該資料庫追蹤 2005 至 2024 年間全球 525 家最大型工業企業，記錄政府補助、稅務優惠，以及以低於市場條件提供的融資。
2024 年記錄的 1,080 億美元，相當於納入統計企業營收的 1.3%，是這段期間的第二高比率，僅次於 2009 年。OECD 解釋，全球金融危機期間銷售額下滑推高了 2009 年的比率；當年補貼借貸金額激增，主要則是 OECD 國家大型汽車製造商獲得金融紓困所致。
這說明分母為何重要。補貼占營收比率可能因援助增加、銷售下滑，或兩者同時發生而上升。補貼占 GDP 比率則受另一組變化影響。若未先調整涵蓋範圍，兩種指標不能互相替代。
借貸成本為何是爭議焦點
利率補貼比直接補助更難衡量，因為研究人員必須估算企業若未獲得國家援助，原本要支付多少利息。這個假設利率就是基準；它與實際借貸成本之間的差額，決定估算出的利益。
IMF 透過比較製造業與其他產業的實際利率，並控制財務變數與企業類型，以辨識信貸補貼。這些控制項旨在區分優惠待遇與企業財務狀況、所有權造成的差異。
即便如此，這類比較仍取決於基準是否充分反映借款人之間的相關差異，也可能漏掉同時惠及優勢產業與比較組的援助。反過來說，若將融資條件的一般差異視為政府支持，也可能高估利益。
OECD 公告將低於市場條件提供的融資列為補貼類別，但未說明足以評估這項質疑的詳細借貸基準。因此，方法上的質疑足以構成進一步檢視的理由，卻不能證明某項估算必然被高估。
這項議題影響重大。2025 年 3 月的一份評估引用 OECD 先前研究指出，納入統計的中國企業所獲支持中，超過一半來自低於市場利率的借貸。若信貸占總額比重很高，基準的選擇就可能大幅改變估算結果。
支持總額穩定，構成仍可能變化
IMF 發現，工業支持總額長期大致穩定，但疫情後稅務優惠的比重提高，其他工具則略為減少。總額穩定，不代表每項政策都維持不變。
論文檢視的現金補貼率從 2013 年的 2.4% 降至 2023 年的 2.0%。以利潤為基準衡量的稅務優惠則朝相反方向變化，從 4.4% 升至 6.3%。這是分母不同的兩項指標，不應直接相加。
稅務優惠是以中國 25% 的企業所得稅法定最高稅率為基準計算。該稅率與各產業實際稅率之間的差距，涵蓋多種優惠，包括投資誘因及與經濟特區相關的減稅。這是一項廣泛估算，並非逐項列出個別計畫。
土地補貼採用較在地化的比較方式。IMF 比較製造業者與其他產業企業在同一年、同一公里範圍內支付的政府土地價格。這有助於考量地點和時間因素，不過要解讀剩餘的價差，仍須對可比性作出假設。
更廣泛的評估指出，支持不只有補助
由 Camille Boullenois、Agatha Kratz 和 Daniel H. Rosen 撰寫的 Rhodium Group國家支持評估於 2025 年 3 月 17 日發布。報告認為，傳統補貼衡量方式只涵蓋中國對工業援助的一部分。其分析也納入政府隱性保證、工業園區設施折價、選擇性監管，以及國家對商業決策的影響。
這份報告也能用來檢視直接補助迅速增加的說法。報告指出，2016 至 2023 年間，發放給中國上市公司的補助增加 67%，同期 GDP 成長 70%。依據這些數字，補助的絕對金額有所增加，但占 GDP 的比重沒有上升，與 IMF 對整體支持大致穩定的發現一致。
評估彙整的其他估算也呈現衡量結果的差異。OECD 先前針對 2005 至 2019 年 13 個產業的研究估算，支持相當於納入統計中國企業營收的 4.5%，OECD 企業則為 0.69%，相差約 6.5 倍。戰略暨國際研究中心（CSIS）估計，中國 2019 年工業政策支出為 2,480 億美元，相當於 GDP 的 1.73%。
這些估算不能互換使用，因為涵蓋的期間、工具和對象都不同。評估引用的一項醫療科技研究估計，2017 至 2022 年間，相關支持平均至少相當於企業營收的 5.3%；這是特定產業的結果，不是全國總額。
Rhodium 也指出，中國企業獲得的稅務優惠相當於營收的 0.75%，高於 OECD 企業的 0.32%、印度企業的 0.28%，以及其他地區企業的 0.47%。報告發現，2020 年有 98.58% 的中國 A 股公司獲得補貼，顯示補助相當普遍，但僅憑這一點無法得知每家受補貼企業獲得的金額。
市占率不等同生產力
OECD 指出，補貼與全球擴張企業約 22% 的市占率增幅有關；在中國擴張企業中，這一比例為 60%。中國的數字約為全球數字的 2.7 倍，但不代表補貼能解釋中國總出口或製造業產出的 60%。
OECD 表示，援助提高了市占率，卻未帶來顯著的生產力或獲利能力提升。秘書長 Mathias Cormann 在 6 月 1 日的公告中如此描述這項疑慮：
大量且長期存在的工業補貼可能扭曲全球市場，形成不公平的競爭優勢，並導致供給能力過剩，
IMF 檢視的是另一項結果：國內資源配置。其模型估計，與沒有工業政策的基準情境相比，工業政策使總體全要素生產力降低約 1.2%，可能令 GDP 下滑最多 2%。全要素生產力衡量勞動力與資本結合生產產出的效率。
這些結果所需的模型假設，比 IMF 的補貼會計估算更強。研究採用 2009 至 2018 年實施的政策，以及 2018 年的資源配置結果，而非衡量 2023 年補貼總額的影響。論文也未納入糾正市場失靈可能帶來的效益，例如知識在企業間擴散，也未估算國際外溢效應。因此，這項生產力結果並非工業政策的完整利弊評估。
所有權與貿易規則使情況更加複雜
兩項研究都發現，國有企業身分與獲得較多援助有關，但兩者都未將工業政策限於國有企業。OECD 發現，國家持股超過 25% 的企業，平均獲得的支持明顯多於民營競爭者，尤其是在補助和優惠借貸方面。
IMF 發現，控制產業因素後，國有企業通常享有較低利率及較高的現金補貼率。估算顯示，國有企業在現金補貼率上平均高出 0.7 個百分點。然而，民營企業獲得的稅務優惠更多，也主導了受工業政策扶持的產業。
Rhodium 的評估指出，政府優先事項也可能透過配合政府方向行事的民間業者發揮作用。這種較廣義的國家支持概念，不會自動符合可依貿易規則提出挑戰的補貼法律定義。
世界貿易組織《補貼暨平衡措施協定》要求證明政府或符合資格的機構提供了財政挹注，並使受益者取得利益。對補貼採取行動，也須符合特定性及不利影響等要求。國家支持的經濟估算，不能取代針對特定案件中的計畫、受益者及損害所需的證據。
這項區別有兩面。一些政策可能影響競爭，卻難以納入傳統補貼總額；一些經濟研究計入的金額，也未必足以構成課徵關稅的法律依據。廣泛估算應作為調查指引，不應被視為自動授權設置貿易壁壘。
接下來值得關注的日期與證據
研究發布的先後順序有助於理解這場辯論。Rhodium 的評估早於 IMF 論文，而 OECD 最新公告則納入了截至 2024 年的企業資料：
- 2025 年 3 月 17 日：Rhodium Group 發布對傳統補貼及更廣泛國家支持的評估。
- 2025 年 8 月 8 日：IMF 工作論文估算，2023 年支持相當於 GDP 的 4.4%，且長期大致穩定。
- 2026 年 6 月 1 日：OECD 公布最新研究結果，並宣布 MAGIC 資料庫開放公眾使用。
- 2026 年 6 月 3 日：OECD 部長理事會會議預定召開，工業政策是公告列出的議題之一。
這場辯論也影響歐洲的貿易討論。德國經濟部長 Katherina Reiche 在 OECD 公告發布前一週訪問中國，呼籲公平競爭。中國在全球市場的角色及其與歐盟的關係，預計也會成為 6 月中旬七大工業國集團（G7）峰會的議題，但此處未提供峰會確切日期。
下一步最有助益的工作，是整合各項方法：涵蓋哪些企業、納入哪些工具、如何選擇借貸基準，以及如何將企業層級資料推估為全國數字。MAGIC 開放公眾使用是一項具體進展，但也須提供充分的方法細節，才能重現並比較計算結果。
這些報告尚未公布整合後的估算，也沒有提出完成整合的期限。現有證據支持進一步檢視中國規模可觀的國家援助，但援助的確切規模與趨勢仍未定論。決策者在利用總額為保護主義政策背書前，應區分有據可查的支持與已證明的損害，以及尚不確定的估算。
重點整理
- IMF 估算中國 2023 年四種形式的工業支持相當於 GDP 的 4.4%，且總額長期大致穩定。
- OECD 所稱的 1,080 億美元涵蓋全球樣本的 15 個產業，不僅是中國企業。
- 根據 OECD 估算，2005 至 2024 年間，中國企業獲得的支持是 OECD 國家企業的 3 至 8 倍。
- 以 GDP 為基準和以營收為基準的估算，在調整涵蓋範圍與方法前，不能直接比較。
- 利率基準是主要的不確定來源，尤其在優惠借貸占衡量支持大部分的情況下。
- 經濟層面的補貼估算本身，不能確立課徵貿易關稅的法律依據。
