稻米盈餘尚未阻止森林砍伐
印尼 2025 年稻米產量為 3,471 萬公噸，需求量為 3,119 萬公噸，盈餘達 352 萬公噸。這項成果如今成為一項重大政策宣布的基礎：政府表示，不再需要先前規劃用於糧食生產的 200 萬公頃土地。然而，官員尚未確認南巴布亞和加里曼丹已展開的清林、種植園開發與道路興建是否會停止。
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2026 年 10 月 6 日，總統氣候與能源特使哈希姆・佐約哈迪庫蘇莫（Hashim Djojohadikusumo）在雅加達表示，印尼已比 2029 年目標提前三年達成稻米自給自足。
「政府認為，不再需要擴大幾年前宣布的所謂森林地區和森林區域內的稻米種植面積，」哈希姆說。
總統多邊主義與國際貿易特使、國家經濟委員會副主席瑪麗・潘格斯圖（Mari Pangestu）表示，未來糧食和生質燃料生產將改用退化土地。她估計這類土地的潛在供應量超過 1,200 萬公頃。
政策宣布和具約束力的停工令之間的差異，眼下至關重要。衛星監測已記錄南巴布亞有數萬公頃土地為種植稻米和甘蔗遭到清理。現行法令仍支持森林利用、土地用途變更，以及服務更大規模種植園計畫的基礎設施建設。
林業部發言人里斯蒂安托・普里巴迪（Ristianto Pribadi）表示，農業部及其他機關必須釐清南巴布亞和中加里曼丹正在進行的工程如何處理。
「因此，我們目前還不能說兩地所有活動都會自動停止，也無法確認何時會停止，」他說。
尚未解決的問題不只是印尼是否需要更多稻田，而是新的政策方向是否會改變仍讓森林轉作得以持續的法律許可、預算和施工決策。
林業地圖實際允許什麼
就在宣布前 12 天，林業部發布聲明，指出根據其 2026 年森林利用指引地圖，約有 567 萬公頃土地可能符合申請森林事業許可的資格；該地圖稱為 PAPH，依據 2026 年第 7253 號林業部長令設立。
林業部於 9 月 24 日發布的森林利用聲明指出，相關用途不只包括木材，還涵蓋糧食安全、能源、其他森林產品和環境服務。符合申請許可的資格，不等於獲准清理整片區域。
分配項目包括 387,641 公頃用於種植棕櫚糖樹（aren），作為生質能源作物；68,454 公頃用於結合稻米、玉米、大豆、咖啡和可可的農林混作；以及 902,298 公頃用於森林與土地復育。農林混作是將樹木與作物或其他農業活動結合，不一定會以開墾成空地取代樹木。
林業官員 C. Hendro Widjanarko 表示，棕櫚糖樹不應以單一作物種植園的方式栽種，在約 50% 的森林覆蓋率下也能生長。林業部將此做法定位為兼顧能源生產與森林保留的方式。
林業部也表示，停伐區內約 133 萬公頃保護林和 137 萬公頃生產林，僅限從事不改變地貌的活動。兩者合計約 270 萬公頃，占 567 萬公頃約 48%。這項計算與聲明所稱分配面積「近四分之一」的說法並不相符。
這些限制表示，將全部 567 萬公頃描述為指定供農業開墾並不準確。然而，這張地圖仍將糧食與能源生產納入林業許可架構。政府尚未說明哈希姆宣布新方向後，哪些分配項目（如有）必須調整。
國家計畫仍為糧食與能源保留空間
更廣泛的政策架構也仍然有效。2026 年第 8 號林業部長規章於 4 月 21 日通過，制定修訂版 《國家林業計畫》，適用期間為 2011 至 2030 年。該計畫指導森林管理、指示性地圖、事業計畫及跨部門協調。
計畫預期，隨著發展與糧食、能源安全等策略計畫推進，對森林用地的需求將增加。計畫列出 2,062 萬公頃土地用於支援糧食與能源生產，其中 1,635 萬公頃納入主要空間配置，另有 427 萬公頃採共同使用方式。
這些規劃類別並非要求清理 2,062 萬公頃土地，而是說明哪些地方可考慮從事不同活動，以及適用何種管理安排。規章指出，共同使用方式允許多種活動占用同一空間，同時保留森林的主要功能。
不過，適用資格並不限於先前已清理的農地。範圍包括海拔低於 1,000 公尺、非泥炭地上的低密度次生林，以及灌叢、沼澤灌叢、現有農地和特定種植園。次生林是重新生長或曾遭干擾的森林，不代表沒有生態價值。
計畫估計，截至 2030 年，法定森林區內有 797 萬公頃土地可能釋出，用於多種目的，包括國家策略計畫、糧食園區、土地改革和空間規劃變更。這是涵蓋多個部門的規劃估值，並非單指農業造成的森林砍伐預測。
計畫也提出一條與新宣布方向相符的途徑：優先改善現有灌溉稻田，作為提高產量較快速、成本較低的方式。計畫不鼓勵在深層泥炭地擴大糧食作物種植，理由是可能造成環境破壞、成本高昂且預期報酬不佳。
政策的核心考驗在於，政府如今是否會強化這些優先事項、限縮擴張條款，或讓兩者繼續並行。
決策如何逐步形成
巴布亞計畫始於前總統佐科・維多多（Joko Widodo）任內，並在總統普拉伯沃・蘇比安托（Prabowo Subianto）任內擴大。計畫範圍從馬老奇延伸至博文迪古爾、馬皮和阿斯馬特。以下日期顯示，實際開發與法律決策早於最新宣布。
- 2024 年：馬老奇糧食與能源計畫重啟後，大規模清林加速。瓦納姆和沃吉克爾的基礎設施工程於 8 月展開。
- 2025 年 5 月：政府報告指出，在瓦納姆和沃吉克爾一塊 4 公頃的田地成功收成稻米。
- 2025 年 6 月：Nusantara Atlas 監測記錄，自 2024 年 1 月以來，馬老奇國家策略計畫已有 22,272 公頃自然生態系遭清理。
- 2025 年：第 591 號林業部長令將馬老奇、博文迪古爾和馬皮的 486,939 公頃土地重新歸類為森林區以外土地。
- 2026 年 4 月 21 日：修訂版《國家林業計畫》通過。
- 2026 年 9 月 24 日：林業部公布 567 萬公頃 PAPH 許可申請資格地圖。
- 2026 年 10 月 6 日：哈希姆和瑪麗宣布，未來糧食和生質燃料生產將不再透過擴張森林用地進行。
- 2026 年 10 月 8 日：Solidaritas Merauke 呼籲採取具約束力的措施，停止南巴布亞計畫。
政府尚未公布停止現有工程的決定日期。PAPH 2027 的準備工作預定於 2026 年 12 月開始，屆時將有明確機會使許可地圖與新政策方向一致。
衛星紀錄顯示森林已遭破壞的情況
David Gaveau 於 2025 年 7 月 28 日發布的 Nusantara Atlas 分析記錄，自 2024 年 1 月至 2025 年 6 月，與馬老奇國家策略計畫相關的自然生態系轉變面積達 22,272 公頃。其中 9,835 公頃為森林，其餘包括白千層沼澤植被、疏林草原和草地。
這項區分至關重要。所有遭清理的自然生態系面積，與僅計入原始森林損失的數字，衡量的是不同範圍。該分析估計，巴布亞 2024 年原始森林損失約為 25,300 公頃，其中馬老奇計畫占 5,936 公頃，約 24%。
TheTreeMap 較近期的監測顯示，瓦納姆和沃吉克爾為種植稻米而清理的濕地約有 11,500 公頃；為種植甘蔗而清理的土地約有 40,000 公頃，主要位於靠近巴布亞紐幾內亞的原始森林和稀樹草原。Mighty Earth 另稱，自 2024 年以來，稻米與甘蔗種植已有超過 50,000 公頃土地遭清理。
Solidaritas Merauke 統計，自 2024 年以來，南巴布亞策略計畫共有 49,787 公頃遭清理或砍伐森林。Walhi 估計，截至 2026 年 7 月初，約有 40,000 公頃天然林遭清理；Forest Watch Indonesia 則估計 2024 至 2025 年間約有 17,900 公頃森林遭砍伐。
這些估值不應相加。它們涵蓋重疊區域、不同時段和不同植被類別，各方資料尚未得出經核對一致的總數。
計畫邊界也不相同。Greenpeace 根據政府地圖分析，估計整體計畫範圍約為 270 萬公頃。Walhi 描述的糧食與能源計畫面積為 232 萬公頃；Nusantara Atlas 2025 年 7 月的分析則指出，目標包括最多 100 萬公頃稻田和 200 萬公頃甘蔗田。另有資料將新幾內亞計畫規模估為約 700 萬英畝，並稱婆羅洲類似計畫約為 300 萬英畝。若未先核對邊界，不應將任何一項視為可精確替代另一項的數字。
道路可能讓擴張持續推進
全長 135 公里的瓦納姆至穆廷聯絡道路，旨在支援最多 100 萬公頃的規劃稻田。道路的重要性不只在於稻米，改善交通也能支援甘蔗、油棕和聚落開發。
Nusantara Atlas 報告指出，截至 2025 年 6 月，已有 40 公里道路完工。Gaveau 描述的後續衛星影像顯示，整條路線已開通，但尚未鋪設路面。至少一家油棕特許經營業者已興建支線道路與之相連。這些觀察反映開發進度的不同階段，不一定互相矛盾。
規劃路線終點距離丹瑙比安保護區約一公里。2025 年 7 月的分析警告，穿越季節性淹水濕地的道路可能改變排水和火災狀況，同時開放偏遠生態系供人進入。若再與現有的 MIFEE 道路連接，或可能銜接跨巴布亞公路，通行範圍將進一步擴大。
Greenpeace 估計，截至 2 月，道路工程相關的森林砍伐近 7,600 公頃。一項調查發現，國防部準備環境影響評估時，工程已完成約三分之一。
原住民族社群對計畫提出質疑，指控清林在未取得其同意及環境核准的情況下展開。查亞普拉行政法院於 9 月駁回其訴訟。駁回訴訟並未解決另一項政策問題：依照政府新的政策方向，工程是否應繼續。
政府尚未明確公布是否鋪設道路、增建支線道路，或如何處理已清理但尚未種植作物的土地。
種植園計畫不只有稻米
南巴布亞的糧食園區如今除了稻米，也涵蓋甘蔗、油棕和畜牧業。Greenpeace 指出，馬老奇有 10 家公司持有甘蔗特許經營權，涵蓋約 56 萬公頃。Nusantara Atlas 2025 年 7 月的分析則列出 9 個規劃中的策略甘蔗特許區，其中 2 個當時正在開發。兩者數量不同，尚未核對釐清。
分析記錄，PT Global Papua Abadi 在 2024 年 1 月至 2025 年 6 月間清理了 11,751 公頃土地，其中包括 4,404 公頃常綠原始林和 7,347 公頃疏林草原。同一期間，PT Murni Nusantara Mandiri 另清理了 1,340 公頃。這些觀察顯示，甘蔗開發已大規模展開，並非稻米種植所致。
哈希姆表示，生質燃料仍不可或缺，有助於減少對進口燃料的依賴。印尼也計畫在五年內將汽油中的乙醇含量提高至 20%。甘蔗是乙醇原料，棕櫚油則用於生質柴油。
一個非政府組織聯盟估計，落實 B50 生質柴油政策，也就是摻配 50% 生質柴油，至 2039 年可能需要額外 536 萬公頃油棕種植園，並可能造成 150 萬公頃森林砍伐。這些是情境估值，不是已核准的清林面積。
因此，停止新增稻田並不會自動消除甘蔗或油棕帶來的土地壓力。政府尚未說明現有特許經營權會遭撤銷、限制、遷移，還是獲准繼續。
森林地位與退化土地需要明確定義
兩項定義可能決定這項宣布能提供多少保護。第一，森林是指地面上的生態系，還是法律指定的森林區域（Kawasan Hutan）。
2025 年第 591 號法令將 486,939 公頃土地改列為 APL，即森林區域以外土地。TheTreeMap 估計，這些土地中仍有近 30 萬公頃原始林。Walhi 對天然林面積的估值則為 265,208 公頃。兩者採用不同描述方式，尚未核對釐清。
法律地位改變不會讓樹木消失。依《林業法》，APL 土地不再以森林區域管理，但仍須遵守環境與土地使用規定。除非承諾同時保護實際生態系與法定森林區域，否則重新歸類的森林仍可能面臨轉作風險。
第二項定義涉及退化土地。馬老奇的跨飛景觀包含天然草原、疏林草原和白千層沼澤林。樹木覆蓋率低，本身並不代表生態系已受破壞或遭棄置。
WRI Indonesia 指出，泥炭地以外有 972 萬公頃退化但具生產力的土地，但適合大規模農業經營的不到 10%。這表示符合該適宜性類別的土地不到 97.2 萬公頃。另有約 410 萬公頃土地較適合小於 100 公頃的農場。這項評估不能直接與瑪麗所估計的逾 1,200 萬公頃互換比較。
里斯蒂安托表示，選址必須檢查植被覆蓋、法律地位、是否符合空間規劃、環境條件及社群權利。
「將某地指定為退化土地，本身並不代表、也不會自動讓該地可以轉作他用，」他說。
《國家林業計畫》優先改善現有灌溉田，提供一項具體替代方案。哈希姆將產量提升歸因於國家收購未脫殼稻穀的價格從每公斤 4,000 印尼盾提高至 6,500 印尼盾，以及肥料成本降低 20%。這些說法支持以現有農場為核心的做法，但無法證明各項措施對稻米盈餘的具體貢獻。
社群要求修改法令，而非再聽一次演說
在 10 月 8 日發布的 Solidaritas Merauke 聲明中，該聯盟表示，在軍方人員護送下，重型機具仍持續清理並迫使自然生態系消失，以推進稻米、甘蔗、乙醇和棕櫚油計畫。聯盟也指控原住民族社群遭受暴力和刑事化對待。這些是聯盟提出的指控，並非本文所述已由法院認定的事實。
該聯盟呼籲修訂經濟事務統籌部 2025 年第 16 號規章，將這些計畫移出國家策略計畫名單，或發布總統令予以停止。聯盟也要求停止聯絡道路工程、撤銷第 591 號林業部長令、取消授予 PT Agrinas Pangan Nusantara 的種植權（HGU），並要求軍方撤離巴布亞。
聯盟認為，復育必須涵蓋土地權利、水系、食物來源、生計和文化連結，而不能只種樹。Walhi 表示，至少有 24 個原住民族村落位於計畫區內。Forest Watch Indonesia 警告，159 個傳統領域和 11,000 公頃泥炭地面臨威脅。村落與傳統領域是不同的單位，不應合併計算。
全國層級的數據也不一致。Auriga Nusantara 估計，2025 年森林損失為 433,751 公頃，較 2024 年的 261,575 公頃增加 66%，創八年來新高。Walhi 統計 2025 年森林損失為 283,803 公頃。Auriga 的初步評估指出，約 58% 的森林損失位於特許區或政府計畫內，且超過 78,000 公頃與糧食和能源計畫相關。各方尚未提出能解釋全國總數差異的統一核算方法。
監測工作部分取決於空間資料是否開放。林業部表示，公眾可透過 SIGAP 瀏覽 PAPH 地圖；但另有報告指出，森林地圖資料的存取受到限制。可供瀏覽的地圖，不一定等同於可下載並用來比對特許區與衛星影像的資料。
MADANI Berkelanjutan 執行董事 Nadia Hadad 說明，檢驗這項承諾的實際標準是：
「氣候承諾最終不是以發表了多少聲明來衡量，而是看政策和國家資金是否朝著同一方向前進，」她說。
目前尚未確認任何具約束力的停工令或執行期限。下一個預定規劃里程碑，是 2026 年 12 月開始準備 PAPH 2027。這項程序是否會改變現有許可，而不只是影響未來申請，將是評估這項宣布的關鍵。
重點摘要
- 印尼 2025 年稻米產量超出需求 352 萬公噸。
- 官員表示，原定用於糧食生產的 200 萬公頃土地已不再需要，但尚未確認正在進行的計畫是否會停止。
- 567 萬公頃林業地圖允許申請多種用途，包括復育及保留森林的活動。
- 衛星評估記錄南巴布亞大規模清林，但各方統計因日期、邊界和生態系類別不同而有差異。
- 甘蔗、生質燃料和油棕計畫仍是土地需求的獨立來源。
- 森林保護成效取決於政府如何定義森林和退化土地，也包括已重新歸類為 APL 的土地。
- 原住民族與環保團體要求修改法令、特許權和基礎設施決策。
- 下一版森林利用地圖預定於 2026 年 12 月開始準備。
