東京一處辦公室揭示更廣泛的執法問題
2014年2月，Katsuhisa Furukawa追查與北韓軍火走私有關的人士，找到位於東京新橋站外、面向SL Square的一棟大樓內的辦公室。一個月後，該辦公室已人去樓空。這項發現發生在北韓第三次核試驗一年後，當時Furukawa正擔任聯合國安全理事會北韓制裁專家小組成員。
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負責監督制裁執行情況的Furukawa回憶，與違規行為有關的人士在日本可以多麼自由地活動：
「涉及違反制裁的人士公開進出日本，卻沒有任何一人遭到起訴，」他回憶說。
北韓於2006年10月9日進行首次核試驗。此後的武器發展，往往使外界聚焦於中國和俄羅斯的協助或執法不力。Furukawa的說法則將目光引向網絡的另一環：在公開支持制裁的國家營運的企業、航運服務業者與中間人。
日本對與北韓的直接貿易實施範圍異常廣泛的限制。然而，Furukawa與制裁專家Maiko Takeuchi的研究指出，這些限制與聯合國決議禁止的更廣泛活動之間仍存在落差，包括海外航運業務、合資企業與遠距工作。
本文所討論的法律評估，描述的是2018年至2022年研究中記錄的情況。目前尚未確認每一項已發現漏洞、公司及船舶的現況。不過，這些研究的共同結論相當明確：若國內法律與政府機關無法觸及交易背後的人員與服務，只封鎖直接貿易，其他管道仍會存在。
與日本有關的航運網絡
海洋海事管理公司（Ocean Maritime Management，簡稱OMM）是北韓一家涉入軍火走私的大型航運公司。聯合國於2014年7月28日將其列入制裁名單，時間距Furukawa在新橋發現該辦公室數月。
日本國際問題研究所刊載的Furukawa日本制裁研究指出，一名僅以X代稱的日本人，據稱透過香港的多家空殼公司協助OMM營運。空殼公司表面上從事一般商業活動，實則隱瞞背後的人員或活動。
Furukawa指出，X與一名中國籍夥伴合作，在稅務安排有利的司法管轄區設立公司。這個網絡協助管理懸掛外國旗幟的北韓船舶，使船隊看起來與平壤的直接關聯較低。
Furukawa寫道，日本既未正式調查X，也未對此人實施制裁。他認為，這也讓調查人員失去了解OMM國際營運方式的機會。
研究也提到另一項與日本有關的連結：一名居住在和歌山縣的醫師，擔任一家香港公司的董事，而該公司擁有一艘被聯合國列入制裁名單的船舶。這些案例顯示，即使貨物與航程都在海外，航運網絡的部分環節仍位於日本境內。
為何聯合國禁令需要日本法律配合
聯合國安全理事會制裁要求會員國履行義務，警方、海關官員與法院則需要國內法律授權，才能落實這些義務。因此，一個國家可能在國際上支持某項決議，卻仍讓部分遭禁活動處於本國執法體系無法觸及的範圍。
日本經濟產業省在其貿易管制網頁說明現行制度。該部表示，管制依據《外匯及外國貿易法》實施，包括審查進出口申請、檢查營業場所，以及對非法出口採取措施。
經產省也表示，日本會與其他國家交換資訊、蒐集繞過限制出口的情報，並參與國際出口管制機制。因此，日本已有一套成熟的執法體系；爭議在於其涵蓋範圍。
經濟產業研究所諮詢研究員Takeuchi在一篇2022年9月分析中指出，安全理事會於2016年和2017年新增的多數措施，並未在日本法律中明確立法實施。
她舉例指出，安理會第2375號決議禁止與北韓實體或個人開設、維持或經營合資企業。她寫道，日本缺乏直接要求這類企業關閉，或禁止其設立及營運的法律。對調查人員而言，實際問題是：當商業安排違反聯合國限制時，能依據哪一項日本法律罪名採取行動。
限制措施如何逐步擴大
日本的措施隨著一連串飛彈試射、核試驗與安全理事會決議逐步發展。Takeuchi的整理顯示，管制範圍持續擴大，從限制旅行與貿易，延伸至資金與航運。
- 2004年：日本通過法律，授權禁止指定船舶進入本國港口。
- 2006年：北韓試射飛彈並進行首次核試驗後，日本推出包括禁止進口、限制北韓籍人士入境，以及禁止北韓船舶進入日本港口等措施。
- 2009年：北韓進一步試射飛彈並進行核試驗後，日本禁止對北韓出口。
- 2010年：日本因應安全理事會第1874號決議，通過特別貨物檢查法。
- 2016年與2017年：聯合國制裁擴及外匯收入的主要來源、航運、燃料供應與海外就業。
- 2022年：Takeuchi指出，日本法律仍未處理這些擴大義務中的重要部分。
Furukawa在2018年的制裁調適研究指出，像日本這樣對北韓實施全面貿易禁令的國家，在國際上並不常見。日本對直接商業往來設下嚴格限制，卻同時未能有效管控國際網絡。
一艘船可能出售給另一國的公司，由日本機構提供服務，之後再用來運送北韓煤炭。每個環節涉及不同主管機關、司法管轄權或商業關係。有效執法需要把這些關聯一併調查。
船舶運載的不只是貨物，也可能承載價值
一艘過去由茨城縣一家公司持有的貨船，說明了這項問題。Furukawa的研究指出，該公司於2017年1月將船舶售予WEIHAI WORLD-SHIPPING FREIGHT。該船更名並更換船旗後，據稱以XIN GUANG HAI之名從事煤炭走私。
美國財政部於2018年2月23日將該船及其營運商列入制裁名單。聯合國隨後於同年5月23日將營運商列入名單。該船的永久識別號碼IMO 9004700，有助於在船名與註冊資料變更後追溯其歷史。
Furukawa認為，這筆交易值得調查，因為制裁涵蓋可能支援遭禁止活動的資源移轉。他推測，買方可能是想取得一艘沒有制裁紀錄的二手船，以便日後用於走私活動。
他的研究也提到，東京一家公司的船舶於2017年4月售予一家北韓公司。同年12月通過的第2397號決議明確要求各國防止以直接或間接方式向北韓供應、出售或移轉新船或二手船。
時間點有助於理解法律架構。Furukawa對較早交易的主張，依據的是關於支援遭禁止活動之資源的既有限制；12月通過的決議則新增明確禁令，涵蓋新船與二手船。
讓船舶持續營運的服務
識別號碼為IMO 9664483的SEA TANKER II，顯示服務也可能成為另一項執法問題。Furukawa寫道，美國政府一份日期為2019年3月21日的文件指出，這艘油輪曾涉及船對船轉運，但一家日本協會此後仍持續提供船舶檢驗服務。
船級社依據技術標準檢查船舶。這項工作支援一般商業航運，因此當主管機關試圖限制船舶營運時，能否取得這類服務便相當重要。
Furukawa指出，該協會證實SEA TANKER II已列入其船籍名冊，通常每年接受一次檢查。他的研究稱，撰寫時該船仍持續接受服務，儘管第2397號決議要求，對於有合理理由相信曾參與遭禁運輸活動的船舶，應予以除名並撤回船級服務。
第2397號決議也要求各國在有合理理由相信船舶涉入遭禁止的活動或貨物流動時，扣押、檢查並扣留停靠本國港口的船舶。Furukawa寫道，日本當局曾多次檢查可疑船舶，但截至他的研究完成時，日本尚未依據該制度扣留任何船舶。
在他看來，缺少的是一套授權與行政程序，能將海外活動的證據轉化為日本境內的限制措施。海上監控可以發現可疑作業；若要阻止其重演，也需要對船舶、船主及服務提供者採取行動。
遠距工作無須出境就能跨越國界
Takeuchi在2022年的分析描述另一種賺取外匯的途徑：一名居住在中國的北韓資訊科技工作者，透過線上接案平台承接日本公司的工作，並使用一名居住在日本的南韓男子身分。
據稱，款項先匯入該工作者一名居住在日本的親屬名下帳戶，再由工作者在中國使用銀行卡提領。接案內容包括與地圖及地方政府防災資訊應用程式有關的工作。
日本當局以涉嫌經營未經許可的資金移轉業務為由，將在日本的兩人移送檢方。檢方並未起訴。Takeuchi認為，日本也需要立法處理這類安排背後的遠距工作與協助行為。
2020年，同一接案平台上曾出現類似案件。Takeuchi表示，若當時加強公開資訊並採取更嚴格的身分查核，或許能避免類似事件再次發生。
兵庫縣的防災資訊應用程式涉及後一起案件，縣政府於2022年6月21日宣布，檢查未發現個人資訊外洩或惡意程式碼。儘管如此，Takeuchi仍指出，外包管控是安全上的疑慮，因為承包商可能取得軟體、資訊或作業系統的存取權限。
她的核心觀點很實際：入境限制管制的是跨越邊境的人。線上承包商即使身在海外，也能從日本客戶處賺取收入。因此，身分查核與付款審查也成為制裁執法的一環。
歐洲也難以將規定化為行動
Takeuchi的制裁成效研究是在她擔任聯合國專家小組成員期間撰寫，內容描述歐洲也面臨類似問題。論文指出，文中觀點為作者個人立場，並不代表她所屬機構。
柏林一家青年旅館在北韓大使館大樓內營運，每月租金收入估計約為3萬8,000歐元。德國當局於2017年要求業者遵守外交館舍不得用於商業用途的限制，但在法律程序進行期間，該項業務仍持續約三年。
2020年1月，法院駁回營運商對柏林市關閉命令提出的異議。此案顯示，即使相關限制已經採納，執法仍可能耗時數年。
Takeuchi也提到，義大利因缺乏適用的國內法律，拒絕遣返兩名北韓足球員。在奧地利，涉及另一名球員的遣返程序則因訴訟而暫停。這些案件涉及旨在阻止海外收入流向北韓的限制措施。
Furukawa的研究也指出一項行政問題：他提到的一起案件中，面臨資金限制的北韓人士相關資訊未傳達給移民主管機關，因而得以多次出入境。銀行、邊境官員、航運監管機關與調查人員各自掌握部分資訊。
加強執法需要涵蓋哪些環節
儘管受到貿易限制，北韓網絡仍持續創造可觀收入。Takeuchi的制裁成效研究引述一個聯合國會員國的分析指出，2019年1月至8月，北韓出口約370萬公噸煤炭，價值約3億7,000萬美元。
同一研究也提到，估計自2019年5月後，有超過100萬公噸北韓砂石運往中國，價值約2,200萬美元。估計煤炭價值接近砂石的17倍，顯示既有煤炭貿易的規模，也突顯另一種非法收入來源。
在限制生效前，相關網絡也會先行移轉資產。Mansudae Overseas Projects在納米比亞的子公司於2017年6月26日出售車輛及其他資產，早於母公司同年8月被聯合國列入制裁名單。此前，美國已實施制裁，且有人建議聯合國將其列入名單，公司因此已知可能面臨行動。
針對日本，Furukawa主張應加強調查海外違規行為的法律權限，並建立更明確的自主限制措施實施程序。Takeuchi則呼籲立法涵蓋遭禁止的商業關係、加強公布案件資訊，並強化執法，而非僅依賴向業界協會提出要求。
Takeuchi也強調，必須追查資金的流向，不應只看眼前的收款地。資金可能留在第三國，用於購買供應北韓的物資。她在2022年的分析指出，攜帶現金前往北韓時，超過10萬日圓須申報；這只是申報門檻，該申報規定並未訂定金額上限。
日本面臨的挑戰，從新橋站外的辦公室延伸至船舶、線上合約與海外付款。兩位研究者都認為，執法必須涵蓋完整的商業關係，透過法律權限與資訊共享，串連安排交易的人員，以及支撐交易運作的服務。
重點摘要
- Furukawa於2014年2月追查與北韓軍火走私有關的人士，找到新橋站外的一處辦公室。
- 他的研究發現，日本與OMM航運網絡有所關聯，調查與制裁措施也存在不足。
- 日本對貿易實施廣泛限制，但仍須另行透過國內法律履行聯合國的特定義務。
- 有記錄的案例涉及船舶買賣、船級服務、合資企業與遠距資訊科技工作。
- 歐洲案例也顯示，缺乏法律與訴訟程序會造成執法延誤。
- 研究者呼籲強化國內執法權限、明確劃分責任，並改善機關間的資訊共享。
