氣候支出警訊與變動中的預算樣貌
亞洲開發銀行（ADB）一份工作論文指出，菲律賓政府支出單位中，只有 10% 持續使用該國的氣候支出追蹤系統。論文呼籲加強對醫療服務的融資，以因應極端天氣與需求攀升帶來的影響。
目錄
這項發現也與國家預算提案參與度提高的證據同時出現。菲律賓國會的一份審查報告記錄，國家政府機構對 2026 年預算草案的氣候標記遵循率為 70.1%，高於 2017 年的 13.8%。2016 至 2024 年，地方政府的平均遵循率僅 23.7%。
亞銀的數據指支出單位持續使用系統的情形，國會數據則是機構遵循預算提案規定的情形。亞銀估算的 10% 所涵蓋的日期與範圍，在該論文的相關說明中並未交代，因此這些數字衡量的是不同的參與情況。
綜合來看，這些發現凸顯一項實務問題：菲律賓標示氣候支出的能力雖已提升，但參與度、準確性與通報方面仍有缺口，使資金分配決策更為複雜。對醫療服務而言，相關決策包括保護醫療設施、讓工作人員做好準備，以及在洪水、乾旱或極端高溫推升需求時，為醫療照護籌措資金。
亞銀論文《填補氣候韌性醫療體系融資缺口：高層級醫療照護氣候行動原則 4》（Closing the Financing Gap for Climate-Resilient Health Systems: High-Level Health Care Climate Action Principle 4）將國內預算視為因應措施的核心。論文指出，國際公共資金不太可能單獨滿足需求，尤其是在亞太地區的中等收入經濟體。
菲律賓追蹤制度的起源
氣候變遷委員會與預算管理部透過 2013 年 12 月 27 日發布的《聯合備忘錄通函 2013-01》（Joint Memorandum Circular 2013-01），建立國家框架。通函要求政府機關在提交 2015 年預算提案時，標示氣候支出。
氣候變遷委員會的氣候標記框架列出一套共同的類別與代碼，供規劃、編列預算、監測及通報使用。簡單來說，機關會為符合資格的支出加上氣候標記，讓官員得以掌握哪些活動支持政府的氣候優先事項。
世界銀行的預算改革檢討追溯這項工作至 2013 年 6 月啟動的「氣候公共支出與制度檢討」。檢討提出三大改革支柱：規劃與融資、領導與問責，以及落實改革所需的技能。
- 2013 年 6 月：啟動支出與制度檢討，為氣候預算改革提供指引。
- 2013 年 12 月 27 日：氣候變遷委員會與預算部門發布通函，要求國家層級標示氣候支出。
- 2015 預算週期：53 個國家機關標示氣候支出提案，另有 42 個地方政府接受地方試辦計畫的訓練。
- 2024 年：國會審查記錄 140 個遵循規定的國家機關，高於 2023 年的 96 個。
- 2026 年預算草案：國家政府機構的遵循率達到 70.1%。
早期改革由氣候變遷委員會、預算部門、國家經濟發展局及財政部共同參與。內政與地方政府部協助地方試辦計畫。世界銀行提供技術協助，並獲澳洲政府支持。
早期採行展現標記制度的用途
53 個國家機關在 2015 年預算提案中標示氣候支出。根據世界銀行檢討，這些機關提案中的約 5% 用於因應氣候變遷，其中約 98% 投入調適。防洪支出占比最大。
調適是指為氣候影響做好準備，例如加強防洪措施；減緩則是減少導致氣候變遷的排放。標記制度將這兩種用途區分開來，讓預算能呈現一個國家如何準備因應損害，以及如何設法限制未來暖化。
2015 年的內閣跨部門計畫預算方針，匯集 1,073 億披索（PHP），約占國家預算的 4%。該計畫在 2013 至 2015 年間規模擴大五倍。超過 80% 的資金用於因應氣候風險，約占國家預算中氣候支出的一半。
第 68 號地方預算備忘錄鼓勵地方政府在年度投資計畫中標示氣候支出。《聯合備忘錄通函 2014-01》則提供調整為地方適用的指引。試辦計畫為 42 個地方政府提供訓練，當時並計畫在 2016 年預算中擴大推行。
2016 至 2024 年地方政府平均遵循率僅 23.7%，與早期試辦形成對比，顯示試辦後仍有大量工作待完成。地方持續通報十分重要，因為中央與地方預算合併來看，才能更完整掌握氣候計畫的資金來源，以及哪些地方仍有缺口。
標記支出增加，資金卻集中在少數領域
國會政策與預算研究部的氣候支出檢討《追蹤資金流向：菲律賓氣候變遷支出及其與國家優先事項的一致性檢討》（Tracking the Flow: A Review of the Philippine Climate Change Expenditures and its Alignment with National Priorities），記錄系統納入的支出大幅增加。
記錄在案的氣候支出從 2019 年的 1,999 億披索增至 2023 年的 5,689 億披索，約為先前的 2.8 倍。2025 年氣候支出提案超過 1 兆披索，高於 2024 年核定的 4,574 億披索。檢討指出，提案金額增加，部分原因是 2024 年調整標記方式，以及更多機關參與。
根據檢討報告表格，公共工程暨公路部在 2019 至 2023 年間占記錄氣候支出總額的 72.3%。報告指出，公共工程暨公路部與交通部合計約占 87.5%。
2023 年記錄的氣候支出中，水資源充足與永續能源兩項優先領域占 93.3%。其他優先領域的支出合計從 2019 年的 477 億披索降至 2023 年的 378 億披索，儘管氣候支出總額有所增加。
這些數字讓資金分配成為健康議題討論的核心。亞銀呼籲加強對健康準備工作的融資，而菲律賓預算檢討則顯示，標記的大部分資源流向基礎建設機關及少數氣候優先領域。
標記錯誤與延遲登錄使全貌失真
國會檢討列出具體分類問題，包括在坎普克拉梅（Camp Crame）興建多功能大樓的 49 億披索，以及完成曼達盧永市監獄工程的 4.48 億披索。兩筆支出都被錯誤標記到系統的政策類別下。
一項固體廢棄物管理計畫也在不同年份被列入不同類別。這類不一致使支出跨年度比較更加困難，因為同一項活動可能在目的不變的情況下被歸入不同類別。
部分大型公共工程防洪工程的支出，直到工程據報完工數年後的 2022 年和 2023 年才登錄。檢討指出，氣候變遷委員會與預算部門缺乏足夠能力，無法精確辨識哪些標記項目是前幾年延續下來的支出。這可能墊高特定年度的記錄執行額，也讓資源實際使用時間變得模糊。
檢討也指出大型防洪工程過於集中。十大工程中有九項位於大馬尼拉地區與呂宋島，另一項位於維薩亞群島。根據文件，十大工程占 2019 至 2023 年防洪支出的 94.3%。
2023 年防洪支出達 2,622 億披索。檢討質疑這些支出是否符合《國家氣候變遷行動計畫》的水資源充足優先事項，並指出工程措施過於側重傳統工法。檢討也認為，清理排水系統及清除河道淤積物等做法同樣需要關注。
加強氣候預算對醫療照護的意義
亞銀論文建議提升公共財務管理的彈性，讓衛生部門能在規劃中運用氣候資訊，並在情況變化時調度資源。公共財務管理涵蓋政府編列預算、核准付款及核算支出所採用的規則。
論文列出醫療服務資金的具體用途：疾病監測、提升工作人員能力、改善既有設施、興建更具韌性的設施，以及擴大對受極端天氣、洪水或乾旱影響疾病的照護範圍。
疾病監測是追蹤疾病情形，讓衛生主管機關能及早發現變化並採取因應措施。納入氣候風險的預算，可在緊急狀況發生前支持這項工作，也能為更多病患需要照護時所需的員工、建築與物資提供經費。
亞銀也建議將氣候考量納入採購規則、支付醫療服務提供者的款項、保險制度及認證標準。政府若擴大醫療設施的電力供應，可優先考慮再生能源、分散式能源系統或多種能源組合。
針對菲律賓標記制度，論文建議將其納入強制性的預算管理流程，並擴大涵蓋氣候變遷如何影響支出的範圍。目前制度著重於有助於氣候行動的支出。更廣泛的做法也會檢視氣候損害如何改變政府各項預算成本。
國內資金為何如此重要
亞銀論文引述的一項研究指出，納入健康作為組成部分或附帶效益的國際氣候調適融資不到 5%；主要用於衛生部門的資金則不到 1%。
亞銀指出，融資管道分散使資源難以取得和運用，尤其是氣候資金與衛生資金仍分走不同管道時。因此，一項衛生計畫可能需要跨多個機關及融資流程協調，才能為相關需求籌措資金。
論文指出，對許多國家而言，國內公共財政將是打造永續且具韌性醫療體系的基礎。論文呼籲政府保障並增加衛生預算，讓醫療服務連結國內氣候資金，並強化左右支出決策的財政政策。
亞銀以菲律賓和泰國為區域案例，說明如何對有害健康的產品課稅。這類稅收既能增加收入，也能抑制消費。論文將其列為一種可能的融資工具，並與預算及資源分配調整並論。
亞銀的做法將財政部與中央銀行置於核心位置。兩者的參與有助將氣候與健康優先事項納入國家財政及經濟規劃，而非讓衛生與環境機關各自尋求資源。
家庭與醫院都將承受成本
根據亞銀論文引述的估算，氣候對健康的影響到 2050 年可能使全球經濟損失 8.6 兆至 15.4 兆美元，其中包括因基礎設施受損及服務需求增加，導致醫療體系額外支出 1.1 兆美元。
亞銀估計，到 2070 年，氣候相關經濟損失可能達到亞太地區國內生產毛額的約 17%。國內生產毛額衡量一個經濟體生產的商品與服務價值。區域估算涵蓋廣泛的經濟損失，全球數字則著重於健康影響。
家庭面臨雙重壓力：氣候變遷可能推高病患自付的醫療費用，同時減少收入。論文指出，健康影響是氣候相關貧窮增加的最大因素。
及早投資可減輕這些壓力。論文引述的估算顯示，每投入 1 美元於調適，透過避免疾病與死亡，以及帶來更廣泛的經濟、社會與環境效益，最高可創造 10 美元的效益。部分健康調適投資的估計平均年經濟報酬率最高約達 79%。
論文列出的措施包括疾病預防、營養改善、減少熱危害造成的疾病、強化設施、確保供應鏈可靠，以及讓醫療工作人員做好更充分準備。論文引述的另一項估算指出，打造具韌性的醫療體系，到 2050 年每年可避免全球高達 2,900 億美元的損失。
五項融資策略，完善追蹤是核心
亞銀提出五項策略：強化協調融資的制度；讓國內公共財政與具韌性的醫療服務相互配合；改善取得國際公共資金的機會；促進民間部門參與；以及建立符合醫療體系需求的融資機制。
菲律賓的證據將這些融資建議連結到一項基本預算工作。擴大參與可納入更多支出，準確分類有助呈現支出用途，及時通報則能協助官員比較預算配置與實際執行情況。國會檢討指出，最新一份《國家氣候變遷行動計畫》監測報告僅涵蓋 2011 至 2016 年，使後續評估仍仰賴過時資訊。
因此，亞銀的建議與國會的調查結果指向相互關聯的優先事項：在氣候衝擊推升需求前，先為醫療服務籌措資金；並改善用於決定公共資金流向的紀錄。2026 年預算草案較高的國家遵循率，提供了更廣泛的通報基礎，但地方參與不足與分類錯誤仍是亟待處理的具體問題。
重點
- 亞銀指出，菲律賓支出單位中，持續使用氣候標記制度的僅占 10%。
- 國會檢討記錄的是另一項指標，即國家機構遵循率；2026 年預算草案的遵循率為 70.1%。
- 2016 至 2024 年，地方政府平均遵循率為 23.7%。
- 記錄在案的氣候支出從 2019 年的 1,999 億披索增至 2023 年的 5,689 億披索。
- 國會檢討指出，支出分類錯誤、延遲通報，以及資金高度集中於基礎建設領域等問題。
- 亞銀呼籲加強國內融資，支持疾病監測、醫療工作人員、醫療設施及受氣候風險影響的照護服務。
- 根據亞銀引述的一項研究，主要用於衛生部門的國際調適融資不到 1%。
