法律承諾公民身分，實務上卻遭剝奪
緬甸《1982年公民身分法》包含一項對羅興亞人影響深遠的保障：第6條保留已獲承認為公民者的公民身分。然而，1989年全國性證件換發作業期間，許多羅興亞人交出身分證，卻始終未拿到新證件，無從行使原有權利。
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由聯合國前秘書長科菲・安南（Kofi Annan）主持的若開邦諮詢委員會，在2017年最終報告中記錄了這段制度失靈的經過。這有助於解釋，為何一個在1948年獨立後曾參與投票、選出代表的社群，到了2015年大選時卻大多遭到排除。
根據澳洲內政部的一份簡報，截至2014年，約九成羅興亞人持有俗稱「白卡」的臨時身分證件。白卡在2010年允許持有人投票，卻不賦予公民身分。2015年白卡遭註銷，不僅使持有人失去重要身分證件，也剝奪了許多羅興亞人參與選舉的依據。
布迪當議員瑞貌（Shwe Maung）親身經歷了這種逆轉。他在2010年當選，五年後卻因公民身分問題被禁止競選連任。目前他擔任若開羅興亞全國代表大會主席，並領導若開和平與人權研究所。
他的經歷串起危機中常被分開討論的兩個面向：失去法律承認，以及失去政治權力。對一般家庭而言，同一套證件制度也決定了能否就學、工作、旅行及獲得醫療照護。
1982年法律出台前，承認範圍已逐步收窄
緬甸早期的公民身分制度為新成立的國家提供了多種取得公民身分的途徑。《1948年聯邦公民法》承認基於血統與出生提出的資格主張，也允許歸化，也就是符合資格者取得公民身分的程序。
伊莉莎白・L・羅茲（Elizabeth L. Rhoads）在《公民身分研究》（Citizenship Studies）發表的公民身分法律史指出，早期制度同時採行血統取得公民身分及在境內出生取得公民身分。法律上的適用範圍，遠比行政實務中實際開放的程度更廣。
1951年後，許多羅興亞人與其他獲承認為緬甸國民的居民一樣，領到了國民登記證。政府機關將持證者視為公民，羅興亞人也在1950年至1962年的國會時期參與選舉。1950年代，總理吳努也曾稱羅興亞人為原住民族群。
1962年軍事政變後，限制日益增加。官員開始在國民登記證上加註免責聲明，表示持有證件不一定能證明公民身分，藉此質疑羅興亞人的身分。羅興亞人的子女要獲承認為公民，也變得更加困難。
1978年，「龍之王」公民身分審查行動要求實皆與若開邦北部的羅興亞人出示文件，否則可能遭逮捕。澳洲簡報估計，約有28萬人逃往孟加拉，其中約15萬人持有有效身分文件。其後大批人遭遣返，原有的法律身分卻未獲恢復。
以血統為核心的身分階序
1982年法律將是否屬於獲承認的民族群體，列為取得公民身分的核心條件。政府最終公布的135個認可民族名單未納入羅興亞人。對於不屬於這些類別的人而言，證明血統與居住事實，成了取得法律承認的一條艱難途徑。
一般認為，該法設立了三種身分類別：完整公民、準公民與歸化公民。羅茲則分析為四種類型，另將出生取得公民身分區分於這套階序之中。兩種說法都指出，取得公民身分的途徑並不平等，不同身分所享有的權利也有差異。
澳洲內政部於2021年6月2日發布的無國籍問題簡報說明，第6條保留了既有公民身分。簡報也描述官員如何拒絕為符合條件的羅興亞人補發證件，有時還會沒收、銷毀或不歸還他們原有的證件。
申請人可能被要求提供出生證明、戶籍資料，以及父母、祖父母和曾祖父母的資訊。因此，一旦失去舊證件，後續申請就更加困難。官員在審核決定上也有很大的裁量權。
羅茲將由此形成的處境稱為「延宕公民身分」：一個人的身分多年懸而未決，影響還會延伸至其子女。她的研究將羅興亞人的經歷置於更廣泛的模式中，指出泰米爾人、華人、廓爾喀人及其他少數族群，也反覆遭官員審查其歸屬。
白卡如何成為選舉排除的界線
1995年，當局開始向若開邦無證件的穆斯林及返國難民發放臨時登記卡，俗稱白卡。最終約有70萬名羅興亞人領到白卡。白卡可用於證明合法居留，也可用於日常申請，包括申請結婚及旅行許可。
白卡持有人可在2008年憲法公投及2010年大選中投票。2010年投票後，有三名羅興亞人進入國會。羅興亞人早有政治代表權，1990年也曾取得四席國會席次。
登盛總統於2015年2月11日宣布註銷白卡，要求持卡人在4月1日至5月31日間交回。憲法法院也裁定，臨時證件持有人沒有投票資格。因此，若開邦絕大多數穆斯林都失去了選舉發聲權。
截至2016年12月，約有39萬名羅興亞人與克曼穆斯林交回白卡。許多人只拿到收據，並被要求進入另一套公民身分核查程序。對部分家庭而言，戶籍名冊成了僅存的身分證明。
安南委員會發現，排除現象也遍及政治制度。公民身分規定左右政黨的成立與領導、候選人資格，以及進入公務體系的資格。2015年大選後，若開邦穆斯林在聯邦與邦級層次都沒有代表。
政治排除的關鍵時間點
緬甸的公民身分危機，是由一連串法律、行政行動與選舉決策逐步形成。以下重要日期呈現了臨時證件如何逐漸取代較有保障的身分承認。
- 1948年：緬甸獨立，公民身分法規確立血統、出生及歸化等取得公民身分的途徑。
- 1962年：軍事統治開始，隨後對羅興亞人的公民身分與證件提出越來越多質疑。
- 1978年：「龍之王」審查行動引發大量人口逃往孟加拉。
- 1982年：新《公民身分法》建立以血統及獲承認民族群體為核心的身分階序。
- 1989年：公民身分審查使許多羅興亞人交回舊證件後，未能領到補發證件。
- 1995年：當局開始向若開邦無證件的穆斯林及返國難民發放白卡。
- 2010年：羅興亞人參與投票，並有三人進入國會。
- 2015年：白卡遭註銷，多數羅興亞人失去投票與參選資格。
- 2017年：安南委員會建議檢討公民身分法；軍方暴力行動迫使大批人口逃往孟加拉。
- 2020年：羅興亞組織與「權利捍衛」（Fortify Rights）在11月8日大選前，爭取難民投票權。
- 2021年：軍方奪取政權，再度以選舉資格相關指控作為理由。
羅茲記錄指出，2021年2月政變後，軍方控制的媒體指稱有35萬名選民沒有公民身分審查卡。她的分析指出，申請長期懸而未決及證件要求嚴苛，仍是公民身分制度的持續特徵。
核查卡為何無法建立信任
國民核查卡（NVC）讓持有人進入身分審查程序，並不代表取得公民身分。許多羅興亞人反對這種安排，因為接受核查就等於要重新驗證一種他們認為自己早已擁有的身分。
2014年7月啟動的妙本試辦計畫要求申請人自稱為孟加拉人。根據澳洲簡報，截至2015年7月，首批1,280名申請人中，105人取得完整公民身分，459人取得歸化公民身分，至少14人的申請遭拒。
安南委員會記錄了一項重要變化：2016年重新推出的NVC申請程序不再正式要求申請人表明族群或宗教身分。不過，委員會仍收到申訴，指出有時文件上仍會出現族群身分註記。先前要求申請人登記為孟加拉人的規定，已損害人們對此程序的信任。
安南委員會若開邦最終報告引用的政府數據顯示，約有4,000名穆斯林以及9,000名克曼人獲承認為公民或歸化公民。相較於該邦估計約100萬名無國籍穆斯林，4,000人約占0.4%。另有約1萬名穆斯林領到NVC。
「權利捍衛」於2019年發布的102頁報告《種族滅絕的工具》（Tools of Genocide）記錄了NVC程序中的脅迫情形。澳洲簡報也記載，聯合國特別報告員湯瑪斯・安德魯斯（Thomas H. Andrews）於2021年3月指出，公民身分對幾乎所有羅興亞人而言都遙不可及，且非正式費用高昂、證明文件要求繁重。
缺少文件對家庭的影響
戶籍名冊記載居民、地址及個人資料。在若開邦北部，當局每年查核羅興亞人住戶。檢查時不在場的人可能被從名冊除名，因而更難證明居住事實，也更容易因移民相關違法事項面臨逮捕。
兒童從出生起就會面臨困難。澳洲簡報描述了出生證明申請限制，以及2016年1月實施的一套繁複程序，要求將新生羅興亞人登記到戶籍名冊。沒有文件的父母，往往難以為子女取得相關紀錄。
辦理身分證件、入學、取得醫療服務、水電、結婚許可及旅行許可，都需要戶籍登記。因此，一筆遺漏的登記就可能同時影響家庭生活的多個面向。
安南委員會於2017年估計，約有12萬人仍被限制在流離失所者營區，多數人完全仰賴外國援助。其中部分人持有有效公民身分文件。行動限制使若開邦的穆斯林商家與勞工無法自由參與經濟活動。
委員會呼籲，不論公民身分、宗教或族群為何，都應能接受教育、獲得醫療照護並維持生計。委員會的建議將行動自由與服務取得直接連結：若無法前往學校或醫療院所，獲准就學或接受治療在實際上便價值有限。
難民在孟加拉爭取發聲權
若開羅興亞和平與人權協會於2020年5月3日致函緬甸聯邦選舉委員會，要求在孟加拉難民營安排選民登記與投票。
7月2日，選舉委員會宣布，身在海外的緬甸國民可為11月8日大選提前投票。「權利捍衛」敦促政府讓羅興亞難民也能參與選舉，並利用現有身分紀錄及其他證據確認其資格。
「權利捍衛」執行長馬修・史密斯（Matthew Smith）在該組織2020年7月的公開呼籲中主張，可在投票前安排相關措施：
羅興亞人過去曾參與選舉投票，11月也應享有投票權。大規模缺席投票是可行的。政府有充裕時間確保即將舉行的選舉自由且公平。
「權利捍衛」指出，約85萬名阿富汗難民曾在2004年阿富汗總統大選期間於巴基斯坦與伊朗投票。該組織提議運用戶籍名冊、舊身分證、聯合國文件及證詞，協助羅興亞人取得投票權並恢復公民身分。
該組織於2020年1月至6月訪問29名羅興亞難民，其中包括17名女性。數人指出，NVC程序是他們返國的一項障礙。一名來自孟都鎮區、40歲的女性說明她反對的原因：
只要我們被迫在那裡接受NVC，我們就不會回去。如果接受NVC，我們就會變成孟加拉人。
她的話表達了人們的恐懼：核查程序可能確立他們是外國人，而非恢復他們在緬甸獲承認的身分。難民尋求的不只是返鄉途徑，也是在這個國家獲得穩固的法律地位。
改革提案連結公民身分與安全
國際法學家委員會（International Commission of Jurists）是一個法律組織，與國際法院不同。該會在《緬甸公民身分法與人權：為何亟需且有可能進行法律改革》簡報中檢視更廣泛的問題，指出2014年人口普查列計的人口中，超過25%缺乏合法身分。
該會的公民身分改革簡報提出修改法律、以憲法保障政治參與，以及採取過渡措施以防止種族或民族歧視等建議。2008年憲法第347條保障任何人法律之前一律平等，但其他條文則將健康與教育等權利保留給公民。
安南委員會建議檢討族群與公民身分之間的連結，取消不同公民身分類別的區別，並建立途徑，讓無國籍的永久居民可以取得公民身分。委員會也呼籲採行透明、自願且訂有明確時程的核查程序。然而，這些建議並未訂定具約束力的改革完成期限。
國際法律行動增添了另一層保障。2020年1月23日，國際法院一致裁定，在甘比亞提起的種族滅絕案中採取臨時措施。緬甸必須防止種族滅絕行為、保存證據，並回報遵行措施的情況；最初須於2020年5月回報，之後在訴訟期間每六個月回報一次。
瑞貌主張，人道援助、追究責任與難民返國都必須和政治包容並行。他呼籲保障不受歧視的公民身分、確保平民安全，並讓羅興亞人實質參與攸關自身未來的決策。他也指出，儘管軍方與若開軍互相交戰，雙方對羅興亞人都採取排斥政策。
實際需求彼此相連：可靠的證件、平等的公民身分、行動許可、服務取得，以及選出代表的權利。若只恢復其中一項，其他方面仍受限制，日常生活便仍有許多層面受官方裁量左右。
重點
- 《1982年公民身分法》第6條保留既有公民身分，但證件發放實務使許多羅興亞人無法獲得有效承認。
- 白卡讓持有人得以參與2010年大選；白卡遭註銷，助長了2015年對多數羅興亞人的排除。
- 國民核查卡讓持有人進入身分審查程序，卻不保證取得公民身分。
- 缺少身分與戶籍紀錄，會限制就學、醫療照護、工作及行動自由。
- 羅興亞難民在2020年大選前，爭取於孟加拉安排投票。
- 法律與諮詢機構提出公民身分改革、平等取得服務及加強政治參與等建議。
