引言：夾在大國角力中的小王國
在喜馬拉雅山脈深處，人口僅80萬的小王國不丹，正身處一場複雜且利害重大的地緣政治角力中心。不丹夾在中國與印度這兩個亞洲大國之間，與中國長達300英里（480公里）的邊界，是中國14個陸上鄰國中唯一尚未正式劃定的邊界。分析人士稱，這種模糊狀態使不丹容易受到中國「灰色地帶作戰」的影響。這是一種循序漸進、非軍事性的脅迫策略，正重塑區域版圖與權力平衡。
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數十年來，中國持續推進對不丹的領土主張，並透過民間聚落、基礎建設計畫及軍事據點，逐步營造「既成事實」。最終目標不只是取得不丹領土，更是藉此對印度取得戰略籌碼，尤其是狹窄的西里古里走廊，也就是印度的「雞頸走廊」；這條走廊連接印度東北各邦與印度其他地區。這場持續演變的爭端，是現代國家治理的案例：權力不只透過武力展現，也透過建設與敘事發揮作用。
什麼是灰色地帶作戰？
灰色地帶作戰指介於傳統和平與公開衝突之間的行動。這些手段旨在達成戰略目標，同時避免引發傳統軍事回應。中國在不丹採取的做法正是典型例子：不發動入侵，而是派遣牧民、興建村落與道路，逐步讓現狀朝有利於自己的方向改變。
正如西點軍校現代戰爭研究所所述，灰色地帶活動具有模糊性、可否認性，且效果會逐步累積。這些活動「不冷不熱」，維持在不致引發軍事回應的門檻之下，卻足以改變地面現實。這種策略高度仰賴敘事：將自身行動描繪為正常或合理，同時質疑對方主張的正當性。
中國的灰色地帶手段並非只用於不丹。在南海，類似策略包括在爭議礁岩上興建人工島與民間據點；在與印度實際控制線（LAC）沿線，「小康村」及基礎建設計畫也改變了實際邊界。
不丹與中國爭端的歷史根源
不丹與中國的邊界爭端可追溯至1950年代，當時中國併吞西藏。西藏納入北京控制後，中國承接了西藏對不丹部分地區的歷史主張，並積極加以推進。此後數十年間，中國開始主張三個主要地區：北部的帕薩姆隆與賈卡隆，以及西部的洞朗。這些主張後來擴及門楚馬谷地，近期更包括東部的薩克騰野生動物保護區。
與許多鄰國不同，不丹從未與中國建立正式外交關係。兩國自1984年起進行一系列漫長的邊界談判。儘管雙方已舉行超過25輪會談，並於2021年簽署關於「三步路線圖」的諒解備忘錄，推動邊界解決方案，至今仍未達成全面協議。邊界未定，使中國得以逐步擴大在爭議地區的勢力。
中國的六階段策略：從牧民到村落
中國透過一套審慎規劃、分階段推進的流程，鞏固其對不丹的主張：
- 初期侵入：派遣藏族牧民進入爭議地區，迫使當地不丹牧民遷離。
- 棚屋與據點：先為牧民設置臨時棚屋，隨後派遣軍事巡邏隊並建立據點，以「保護」他們。
- 基礎建設：修築道路，連接這些據點與西藏，以便快速調動人員及補給。
- 永久聚落：興建民間村落，並常以政府補助鼓勵居民遷入，鞏固中國的行政與軍事存在。
根據2024年的一份報告，中國已在約825平方公里的不丹爭議領土上興建至少22座村落，約占不丹總面積的2%。這些聚落設有行政大樓、學校與醫療服務，通常位於偏遠的高海拔地區。海拔最高的門楚馬海拔4,670公尺（15,300英尺），高於美國本土最高峰。
中國據報提供遷居者財務補助，每人每年最高可達2萬元人民幣（約2,800美元），鼓勵他們遷往這些環境嚴峻的地區。村落中有平民、邊防警察與軍事人員，讓不丹愈來愈難以取回相關地區的主權。
洞朗：爭端的戰略核心
中國的領土主張涵蓋數個地區，其中西不丹的洞朗高原最具戰略意義。洞朗鄰近印度、中國與不丹三方交界，俯瞰西里古里走廊。這條狹長地帶連接印度東北部與印度其他地區。若掌控洞朗，中國便能對這條重要通道取得有利位置，對印度安全造成深遠影響。
2017年，中國試圖在洞朗向南延伸道路，引發與印度長達73天的軍事對峙。印度應不丹要求介入。危機以雙方撤軍告終，但中國此後已在當地設立永久軍事設施，並持續推進其主張。
中國曾多次向不丹提出「一攬子方案」：放棄北部戰略價值較低地區的主張，以換取不丹讓出洞朗及鄰近的西部領土。不丹承受來自印度的壓力；印度認為洞朗攸關自身安全，因此不丹至今拒絕接受。
印度的角色：安全保障者與戰略利害關係方
印度深度介入不丹與中國的爭端，角色也相當多元。根據2007年《印度—不丹友好條約》，兩國承諾在攸關國家利益的議題上合作，實際上使印度成為不丹的安全保障者。印度向不丹提供經濟援助、軍事訓練與基礎建設支援，也有強烈動機阻止中國擴張，以免威脅西里古里走廊。
印度的影響力也引發爭議。中國分析人士形容印度的角色具有「霸權性」，並認為新德里掌控不丹的安全與經濟命脈，使其得以干預廷布的內政與外交事務。另一方面，不丹試圖在雙邊關係間取得平衡，表示願意與中國進行外交接觸，但堅持任何邊界協議都必須考量印度的關切。
印度有時會明確施壓。2013年，廷布與北京關係升溫後，印度暫停對不丹的燃油補貼。2017年洞朗對峙期間，印度軍事介入，對阻止中國施工發揮決定性作用。印度也大力投資不丹水力發電產業，並提供不丹通往孟加拉港口的過境通道，藉此深化經濟相互依存，並預先防範中國影響力擴大。
近期發展：談判加速與新增主張
近年來，中國與不丹的邊界談判步調加快。2021年的「三步路線圖」訂出邊界劃界與勘界程序，此後雙方已舉行數輪專家小組會議。2023年10月，不丹外交部長在北京會見中國高階官員，顯示雙邊關係可能回暖。
然而，談判持續之際，中國仍在爭議地區擴大勢力。衛星影像顯示，東北部及洞朗周邊新建了村落、道路與軍事設施。2020年，中國對不丹東部的薩克騰野生動物保護區提出新的領土主張；該地區此前並未納入邊界談判。外界普遍認為，此舉是策略性擴張，旨在增加談判籌碼，也表明中國的野心不僅限於先前的爭議地區。
不丹政府表示希望解決爭端，但受到對印度的條約義務，以及與中國之間實力懸殊的現實所限。不丹總理洛塔・策林曾表示：「顯然，我們不希望解決一個問題，卻又引發另一個問題。」
更廣泛的模式：將基礎建設作為脅迫工具
中國在不丹的策略，是更廣泛運用基礎建設作為國家治理與脅迫工具的一環。在青藏高原及邊境沿線，中國興建了水壩、道路、鐵路與數位網路，這些設施兼具民用與軍事用途，能協助快速調動部隊、進行監控，並對鄰國施加經濟影響力。
例如，中國控制上游水資源，使其得以左右下游國家的河川水流，包括印度與孟加拉。在印中與不丹邊境沿線興建「小康村」，目的在於鞏固領土主張並便利軍事後勤。正如戰略暨國際研究中心所指出，基礎建設已成為「潛在的國家權力工具」，讓中國能在不引發公開衝突的情況下向鄰國施壓。
這種做法並不限於喜馬拉雅地區。中國在南海的行動，包括在爭議礁岩上興建人工島與軍事基地，也遵循類似模式。這些行動逐步累積的效果，是一點一點改變權力平衡，使小國愈來愈難以抵抗。
對不丹人民與文化的影響
對不丹而言，中國灰色地帶手段帶來的後果不只涉及戰略，更深深影響人民生活。帕薩姆隆谷等許多爭議地區，對不丹人民具有宗教與文化意義。中國村落的興建與當地社群的遷離，威脅傳統生計，也削弱不丹的歷史主張。
新建中國聚落的居民多為藏族，面臨嚴峻氣候與有限的經濟機會。中國推行手工藝工坊、溫室農業等計畫扶助這些社群，但長期能否持續仍不確定。這些聚落也被用於愛國主義活動及「邊境巡邏」，進一步強化中國的主權主張與國家認同。
國際社會對不丹處境關注不足，使中國更有恃無恐，加快推進相關行動。隨著村落不斷興建、更多領土實際遭到併吞，不丹收回土地的選項也愈來愈少。
國際與區域影響
不丹與中國的邊界爭端不只是雙邊問題，也是國際關係更廣泛趨勢的縮影。中國結合基礎建設發展，運用法律、經濟與心理手段推行灰色地帶策略，挑戰既有的主權與領土完整規範。
對印度而言，利害關係攸關存亡。中國若在不丹取得任何進展，尤其是在洞朗，將削弱印度的戰略地位，並可能威脅西里古里走廊。這使印度陷入兩難：既要支持不丹，又要避免與中國直接對抗。
這場爭端也讓國際社會不得不思考：如果強國能以循序漸進的非軍事手段改變邊界，小國還能採取什麼對策？不丹面臨的情況，也讓人聯想到喬治亞（俄羅斯在南奧塞梯推行的「邊界化」）及遭以色列占領的約旦河西岸；在這些地方，聚落都改變了地面現實。
解決前景：有可能達成協議嗎？
儘管近期談判頻繁，且雙方簽署了「三步路線圖」，全面協議仍遙不可及。中國在爭議地區興建永久聚落，已改變談判局勢。中國歸還所有占領領土的可能性愈來愈低，尤其是已有村落與基礎設施的地區。
不丹最有希望的做法，或許是就尚未形成永久聚落的地區進行談判，例如上朗馬波地區，以及恰里塘曲河谷與亞曲河谷。然而，談判拖得愈久，不丹可能失去的領土就愈多。雙方實力懸殊：不丹僅有8,000人的軍隊，無法與擁有250萬人的中國人民解放軍匹敵。
任何協議也必須讓印度接受。印度已明確表示，讓中國取得洞朗是不可逾越的紅線。不丹總理曾表示：「洞朗是印度、中國與不丹三方交會之處。解決問題不能只靠不丹。我們有三方……只要另外兩方準備好，我們就可以討論。」
重點整理
- 喜馬拉雅小王國不丹持續面臨中國侵蝕領土；中國運用灰色地帶手段，在不引發公開衝突的情況下改變邊界。
- 中國在爭議地區興建村落、道路與軍事據點，營造難以扭轉的「既成事實」。
- 洞朗高原是最具戰略意義的地區；掌控此地將使中國得以對印度的西里古里走廊取得籌碼。
- 印度是不丹的安全保障者，曾介入阻止中國擴張；不丹則必須在與兩大鄰國的關係間取得平衡。
- 近年邊界談判加速，但中國仍持續擴大勢力，短期內達成全面協議的可能性不高。
- 這場爭端反映出一種更廣泛的趨勢：強國運用非軍事手段改變邊界，也引發對主權與國際規範的疑問。
- 對不丹而言，利害關係不只涉及領土，也關乎文化與生存；傳統土地與生活方式正受到逐步併吞的威脅。
