中國焚化爐供過於求：廢棄物管理的隱藏危機
中國長期以快速工業擴張與雄心勃勃的基礎建設計畫聞名，如今卻面臨一項意想不到的難題：垃圾焚化發電設施過剩，垃圾量卻不足以供其焚燒。全球目光往往聚焦於中國鋼鐵、太陽能板及其他製造業產能過剩的問題，然而，廢棄物焚化產業也悄然成為過度樂觀、政策矛盾，以及現代廢棄物管理複雜挑戰的象徵。
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問題核心在於，中國投入大量資金興建焚化設施，與實際可供處理的都市固體廢棄物數量並不相符。都市化趨緩、經濟逆風，以及垃圾分類與回收措施奏效，共同造成這種落差。結果是焚化爐閒置、投資浪費，也讓外界愈發質疑中國廢棄物管理策略的未來。
中國如何成為全球焚化處理量能最高的國家？
過去十年，中國積極推動興建垃圾焚化發電（WtE）設施，目標有二：處理日益嚴重的都市垃圾問題，並將垃圾轉化為電力，以減少對掩埋場與化石燃料的依賴。到2023年，中國的焚化處理量能已超越其他國家，擁有逾1,010家焚化企業，每日處理量約111萬公噸，是僅僅四年前公布數字的兩倍多。
這波快速擴張由政府目標與補貼推動。住房和城鄉建設部（MoHURD）訂下提高焚化率的積極目標，促使地方政府與民間企業紛紛投入這個產業。焚化爐被視為解決中國垃圾危機的現代化、高效率方案，吸引國內外業者大量投資。
然而，推動這波熱潮的樂觀預期，未能考量幾項不久後便會動搖產業可行性的關鍵因素。
都市化與經濟成長趨緩
過去一直是垃圾產生量主要推力的中國都市化率，如今已開始趨於平緩。隨著城市擴張放慢、經濟面臨逆風，都市固體廢棄物的增幅未能達到預期。根據生態環境部資料，2023年中國收集並運輸的都市固體廢棄物超過2.62億公噸，較2019年增加11%。然而，同一期間焚化處理量能卻增加了一倍以上。
這種落差意味著，中國焚化爐平均僅以設計處理量的60%運作。在部分地區，廠區一次閒置數週，因為垃圾量不足以支撐持續營運。
強制垃圾分類與回收的影響
造成供過於求危機最重要、也最諷刺的因素，或許正是中國自身垃圾分類與回收政策的成效。2019年，上海推出全國規模最大、要求最嚴格的垃圾分類計畫，要求居民仔細將垃圾分成可回收物、濕垃圾、有害垃圾及其他垃圾等類別。這項計畫如今已推廣至多數大城市，大幅提高可回收物與有機物的回收量，使它們不再流入焚化爐或掩埋場。
例如，上海以焚化或掩埋以外方式處理的垃圾比例，從2018年的21%升至2021年的54%。因此，上海及其他地區的焚化爐都苦於找不到足夠的「燃料」維持運轉。光是2023年5月，全國垃圾焚化發電廠就有8,499次預定停爐，部分設施當月閒置超過半個月。
這種矛盾凸顯出，環境進步可能削弱焚化產業的經濟效益，也突顯不同政府部門與行政層級之間協調廢棄物管理政策的難度。
政策矛盾與數據挑戰
供過於求危機不只是估算失準的結果，也源自政策誘因相互衝突，以及數據不可靠。生態環境部（MEE）負責環境監督，住房和城鄉建設部則管理垃圾收集與處置；兩個部會有時訂出的目標與衡量指標彼此牴觸。
例如，2021年可回收物的關鍵指標從「回收率」改為「資源回收利用率」，後者同時納入回收與焚化。這項調整無意間鼓勵興建更多焚化爐，儘管回收率持續上升。地方政府為了達成目標並爭取補貼，有時會高估垃圾收集量，或興建超出需求的處理量能。有些業者則預期未來需求會增加，因而過度興建廠房，最終卻未見需求如期實現。
只有上海定期公布回收垃圾的數量，因此難以評估全國問題的實際規模。研究人員指出，截至2022年，全國焚化爐產能過剩幅度超過100%，至少有12個省級行政區受到影響。
財務與營運壓力
中國的垃圾焚化發電廠高度仰賴政府補貼才能維持獲利。然而，許多業者難以及時收到補助款，財務壓力因此加重。垃圾量減少、補貼積欠，加上營運成本上升，使這個產業的獲利能力愈來愈令人質疑。
此外，急於興建焚化爐有時造成資源共享不佳，廠址配置也缺乏效率，加劇各地產能利用率的差異。
環境與健康疑慮
焚化處理有助於遏止中國城市掩埋場不斷擴張，但也帶來新的環境與健康風險。現代垃圾焚化發電廠設有排放物捕捉與處理設備，但外界仍擔心戴奧辛、呋喃及重金屬等有毒物質釋出。研究顯示，住在焚化爐附近的社區健康風險較高，包括呼吸道疾病與癌症發生率上升。
焚化爐也會產生飛灰、底渣等有害副產物，需要妥善處理與處置。中國對這些殘渣的處理標準仍在發展中，管理不當可能造成土壤與水污染。
從氣候角度來看，垃圾焚化發電廠並不像表面看起來那麼環保。焚化發電的碳排強度往往高於全國平均發電碳排強度，尤其是焚燒塑膠及其他源自化石燃料的材料時。
民眾反對與社會接受度
民眾反對焚化爐，是中國廢棄物管理歷程中一再出現的情況。武漢等城市曾爆發抗議，居民擔心新焚化計畫對健康造成影響。作為回應，部分地方政府擱置或延後興建廠房，使產業前景更加不明朗。
社會接受度是垃圾焚化發電計畫成功的關鍵。負面經驗、資訊不透明與溝通不足，加深受影響社區的不信任與反對聲浪。
借鏡海外：比較中國的經驗
面對垃圾焚化發電的挑戰，不只有中國如此。越南、印尼等國也投資興建焚化發電廠，試圖解決日益嚴重的垃圾問題，卻同樣遭遇產能過剩、成本高昂與環境疑慮。
以越南為例，政府推動垃圾焚化發電，希望藉此減少掩埋量並生產電力。然而，缺乏配套政策、投資成本高，以及民眾認識有限等障礙，拖慢了發展腳步。健康與環境風險仍是重大疑慮，尤其是排放控制不足的老舊廠區。民眾反對與法律挑戰也讓新設施的推動更加複雜。
印尼面臨塑膠垃圾危機，已宣布計畫在大城市興建焚化爐。然而，批評者認為焚燒垃圾並非永續解方，理由包括有毒排放，以及對整體垃圾減量的助益有限。印尼最高法院甚至命令政府撤銷推動焚化的相關規定，強調應以垃圾減量與回收為優先。
在澳洲與紐西蘭等已開發國家，垃圾焚化發電的爭論仍在持續。有人認為焚化能同時解決垃圾處理與能源需求，也有人指出其環境風險，並強調應優先推動回收與減量。在歐洲，已有多個國家限制新建焚化爐，以提高回收率並降低排放。
重新思考廢棄物管理：邁向循環經濟
中國焚化爐供過於求的危機，凸顯廢棄物管理需要更全面且協調一致的做法。專家主張，管理原則應遵循廢棄物階層：優先減量、再使用與回收，焚化與掩埋則應列為最後手段。
增建焚化爐或許能短期緩解掩埋場不足，但也可能讓城市陷入產能過剩、財務虧損與環境危害的循環。政策制定者應轉而著重於：
- 改善資料蒐集與資訊透明度，讓處理量能更符合實際垃圾量
- 協調各政府部門的政策，避免出現相互矛盾的誘因
- 投資回收基礎建設並推動公共教育，提升資源回收利用率
- 為現有與未來的焚化爐訂定並落實嚴格的環境標準與監測措施
- 探索區域間共用設施，並改善農村垃圾收集，以平衡處理量能
最終目標應是邁向循環經濟，盡量減少垃圾、重複利用資源，並妥善管理環境影響。
摘要
- 中國已建成全球規模最大的垃圾焚化發電處理量能，但都市化趨緩、經濟變化與垃圾分類政策奏效，使許多設施閒置。
- 政策矛盾與數據不可靠加劇產能過剩，許多廠區僅以設計處理量的60%運作。
- 環境與健康疑慮，以及民眾反對，使焚化作為廢棄物管理策略的前景更加複雜。
- 亞洲其他國家及世界各地也面臨類似挑戰，凸顯周詳規劃、嚴格標準，以及優先減量與回收的重要性。
- 專家建議優先推動減量、再使用與回收，將焚化列為最後手段，以實現永續且有效的廢棄物管理。
