中國禁止退出社會保險的新規：勞工與企業的轉捩點
中國將自9月1日起實施全面新禁令，禁止勞工與雇主透過非正式安排規避強制性社會保險繳費。這項由最高人民法院宣布的措施，標誌著中國持續強化福利制度、因應人口老化迫切挑戰的重要時刻。多年來，數百萬中國低薪勞工選擇提高實領薪資，而非換取未來福利，有些人甚至簽署契約放棄社會保險權益。如今，這類協議將明確違法；最高人民法院表示，以現金補貼取代保險的雇主已違反法律。
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政府表示，此舉旨在強化中國福利制度的長期永續性。這套制度目前已涵蓋逾10億人，也有助保障中國快速老化的人口。然而，新政策引發低收入勞工、小型企業主與經濟分析人士的憂慮；他們警告，短期衝擊可能讓最難以承受的人首當其衝。
社會保險為何在中國如此重要？
在中國，社會保險泛指養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險與生育保險。這些制度旨在為勞工提供安全保障，涵蓋年老、患病或失業等情況。經費由雇主與員工共同繳納，各城市費率不一，但員工通常須繳納約占薪資總額10%的費用，雇主則約為25%，以國際標準來看偏高。
對許多低收入勞工與小型企業而言，這些繳費構成沉重的財務負擔。員工每月薪資有近12%須繳入社會保險；此外，計算繳費所採用的最低薪資基數可能造成不平等：收入低於最低基數的勞工，仍須按較高金額繳費，使最低薪者負擔更重。
城市員工通常能享有較全面的福利，農村居民與非正式部門勞工的保障則往往較弱。截至2023年底，城市退休員工的平均月退休金為3,700元人民幣，農村居民則僅有223元，鮮明呈現中國福利制度的城鄉差距。
為何要打擊退出社會保險的做法？
新禁令出台之際，中國的養老金與醫療制度正面臨日益沉重的壓力。中國人口快速老化：2024年，60歲以上人口約有3.1億，占總人口約22%。預計到2050年，這個數字將超過5億。人口結構轉變意味著，勞動人口日益縮減，卻必須扶養更多退休者，社會保障制度能否永續已成為迫切問題。
多年來，執法寬鬆與普遍存在的非正式協議，讓企業與勞工得以規避社會保險繳費。根據IndexBox於2024年進行的調查，超過6,000家企業中，完全遵守社會保險規定的僅占28.4%。官方數據顯示，只有3.87億名員工、約占勞動人口一半，參加城市養老保險。最高人民法院的裁定旨在堵住這些漏洞、補充日益吃緊的養老金資金，並為中國轉向消費帶動型經濟之際，奠定更健全福利制度的基礎。
然而，這項措施推出的時機相當敏感。許多小型企業仍在從COVID-19疫情造成的經濟衝擊與持續的貿易緊張中復原。有些工廠受美國提高關稅影響，已改以解雇全職員工、再以日薪臨時工重新聘用的方式，規避保險繳費。新一輪執法可能使更多企業瀕臨倒閉；法國興業銀行估計，若全面遵守規定，企業與消費者的成本將增加約占GDP的1%。
禁令將如何影響低收入勞工與小型企業？
對低收入勞工而言，新政策帶來艱難的取捨。一方面，強制繳納社會保險意味著短期實領薪資減少；另一方面，則可望在年老、患病或失業時獲得更好的保障。然而，制度設計可能具有累退性：收入低於最低薪資基數的勞工，仍須按較高收入水準繳費，導致最貧困的員工承受格外沉重的負擔。
利潤微薄的小型企業主尤其憂心。一名接受IndexBox訪問的餐廳老闆表示，新成本將吃掉他大部分的年度稅前利潤，使企業經營岌岌可危。有人擔心，勞動成本增加將迫使他們裁員、減薪，甚至完全歇業。一名分析師告訴路透社：「對許多小型企業來說，這可能攸關生死。」
外界也擔心，執法趨嚴會使更多工作轉入非正式部門，企業可能為了規避新規定而雇用未登記的員工。這將削弱擴大社會保險繳費者基礎、改善弱勢族群保障的政策目標。
城鄉差距與戶籍制度的影響
中國社會保險制度長期面臨的挑戰之一，是戶籍制度所加深的城鄉差距。戶籍制度於1958年建立，原本是為了管控勞動力流動，並保障城市居民的基本福利。福利與戶籍所在地掛鉤，這代表在城市工作的農村移民，往往無法享有與城市居民相同的社會保險制度。
近年來，重慶等城市放寬戶籍限制，讓數百萬農村移民取得城市戶籍並獲得較好的社會保障。研究顯示，這類改革能大幅提升農村家庭的應變能力、增加收入，並改善取得正規金融服務的機會。然而，移工與非正式部門員工的保障仍不完整，制度的複雜性也持續妨礙全民參保。
醫療保險整合與移工
整合城鄉醫療保險制度的努力已展現成效。發表於Frontiers的研究發現，整合城鄉居民基本醫療保險（URRMI）顯著提升了農民工的就業品質，尤其表現在薪資、社會保障涵蓋率與工作穩定性方面。這種效果在年長勞工，以及第一級產業就業占比較高的地區最為明顯。研究結果顯示，進一步整合與改革有助縮小社會保險保障的城鄉差距。
健康與經濟影響：研究證據怎麼說？
中國社會保險改革影響的實證研究呈現好壞參半的結果。《BMC公共衛生》的一項研究發現，參加農村養老與醫療保險計畫，與部分年齡及收入族群較佳的健康結果略有關聯，但整體效果有限。另一項評估診斷關聯群（DRG）支付改革的研究發現，雖然老年患者的藥品支出減少，自付費用卻有所增加，財務負擔因而從公共保險轉移到個人身上。這凸顯出，以提升效率為目標的改革，可能無意間加重弱勢族群的經濟困境。
國際比較也提供了寶貴的經驗。美國國家經濟研究局的研究顯示，其他國家的社會保障改革通常透過降低高齡工作所隱含的稅負，提高年長者的勞動參與率。然而，這類改革能否奏效，取決於多項因素，包括制度架構、福利水準與整體經濟環境。
民眾觀感與政治信任
民眾對社會保險制度的信心，攸關制度能否長期成功。近期一項研究發現，民眾對機會公平與結果公平的看法，會顯著提升其社會安全感；政治信任則是其中的重要中介因素。城市居民對資源分配是否不公平尤其敏感，農村居民則較受實際差距與社區凝聚力影響。研究建議，決策者應將公平性稽核納入制度、強化民眾參與及意見回饋機制，並針對資源缺口配置措施，尤其是農村地區，以提升政治信任與社會安全感。
結構性挑戰：永續性、制度分散與人口壓力
中國養老金制度已大幅進展，目前涵蓋超過10億人，但仍面臨嚴峻的結構與人口挑戰。中國法定退休年齡是全球最低之一，不過自2025年1月起，將逐步提高至男性63歲、女性55至58歲。即便如此，中國社會科學院預測，若目前趨勢持續，職工基本養老保險制度的資金可能在2035年前耗盡。
專家提出的主要改革任務包括：
- 透過改革退休年齡維持制度永續
- 改善資金籌措與基金管理
- 擴大彈性就業者與移工的保障
- 取消戶籍限制
- 發展私人養老金制度
然而，制度仍然分散，缺乏全國層級的統籌協調；維持經濟成長、平衡基金收支與提高保障水準等目標之間，也存在衝突。提高繳費率或降低福利等解方各有缺點，而民眾對制度的信任相當脆弱，尤其年輕人擔心自己繳了錢，最後卻得不到多少回報。
家庭支持的作用
在中國，家庭支持傳統上在照顧老年人方面扮演關鍵角色，經常取代政府提供的老年保障。隨著人口老化、家庭規模縮小，正式社會保障制度所承受的壓力只會增加。決策者設計未來改革時，必須考量公共與私人支持制度之間的相互影響。
更廣泛的政策背景：三醫聯動與醫療制度改革
中國的社會保險改革是整合醫療服務、醫療保險與藥品政策之廣泛推動工作的一環，這項策略稱為「三醫聯動」。自2014年起，政府便將整合列為優先事項，以提升效率、降低成本並擴大保障。三明模式等地方成功案例，展現了節省成本與改善基金收支平衡的潛力。然而，跨部門協調有限、城鄉差距持續存在，以及改善健康資訊系統和培育醫療人力等問題，仍有待克服。
比較中國、墨西哥與越南等發展中國家醫療改革的研究顯示，社會健康保險雖能改善貧困人口的財務保障，但成效取決於政策設計、地方情境與完善評估。改善醫療服務品質與可近性等供給面措施，與擴大保險涵蓋同樣重要。
接下來會如何發展？政策選項與改革方向
中國推動強制性社會保險繳費之際，決策者面臨微妙的平衡。一方面，擴大繳費者基礎對福利制度的長期永續至關重要，也有助支持中國轉向消費帶動型經濟；另一方面，短期成本沉重地落在勞工與企業身上，可能造成失業、減薪與企業倒閉。
專家提出以下政策選項，以減輕衝擊並提升公平性：
- 增加對低收入勞工與小型企業的政府補助
- 擴大失業給付與社會救助計畫
- 改善基金管理與透明度，建立民眾信任
- 推動全國統籌，整合分散的制度
- 持續改革戶籍制度，確保移工享有平等保障
- 發展私人養老金制度，鼓勵自願參加
歸根究柢，中國社會保險改革能否成功，取決於政府是否願意承擔更多財務負擔、政策能否有效落實，以及能否因應人口與經濟環境的變化。一名政策顧問指出：「福利改革的核心挑戰，在於決定由誰買單。」
摘要
- 中國將自9月1日起禁止以非正式方式退出強制性社會保險，目標是在人口快速老化之際強化福利制度。
- 新政策預料將對低收入勞工與小型企業造成最大衝擊，引發失業、減薪與企業倒閉的疑慮。
- 中國社會保險繳費率以國際標準來看偏高，制度設計也可能具有累退性，使最貧困勞工承受不成比例的負擔。
- 城鄉差距與戶籍制度持續阻礙全民保障，不過近期改革已改善部分移工取得保障的機會。
- 實證研究顯示，社會保險改革對健康與經濟的影響好壞參半，部分效果正面，但也有加重弱勢族群經濟困境的風險。
- 人口壓力、管理制度分散，以及民眾對制度永續與公平性的信任脆弱，都是結構性挑戰。
- 增加政府補助、擴大福利、改善基金管理與持續改革戶籍制度，都是減輕轉型衝擊的政策選項。
- 面對前所未有的人口變遷，中國福利改革的長期成敗，取決於能否兼顧制度永續、公平與經濟成長。
