斯里蘭卡在 IMF 壓力下批准具爭議的債務協議，引發緊縮政策與全球南方辯論
科倫坡新政府批准147億美元債務重組案，凸顯 IMF 主導的緊縮政策造成的人道代價，以及開發中國家面臨的更廣泛危機。
2024年9月19日，由總統阿努拉・庫馬拉・迪薩納亞克領導的斯里蘭卡新政府，批准了一項具爭議的147億美元外債重組協議。該協議最初由前任政府談判達成，是國際貨幣基金（IMF）的主要要求之一。斯里蘭卡仍在從2022年經濟崩潰中復甦；當年的崩潰引發大規模抗議、總統辭職，以及政治權力的歷史性轉變。IMF與國際債權人稱讚這項協議是邁向穩定的一步，但批評者警告，隨之而來的緊縮措施正加重數百萬斯里蘭卡人的生活困境，也反映出全球南方更廣泛的債務危機。
目錄
斯里蘭卡的債務危機如何演變？
斯里蘭卡經濟危機於2022年爆發，原因包括多年來不可持續的舉債、糟糕的財政管理，以及一連串外部衝擊。該國史上首次拖欠外債，外匯也耗盡，無力支付食品、燃料等必需品進口。新冠疫情、2019年復活節爆炸案，以及俄烏戰爭引發的全球衝擊，都重創觀光業和出口收入，使危機進一步惡化。
民怨在「阿拉加拉亞」（Aragalaya）運動中爆發。這場廣泛的公民抗議要求政府負起責任，並終結政治貪腐。運動迫使總統戈塔巴雅・拉賈帕克薩下台。然而，接任的拉尼爾・維克勒馬辛哈政府延後舉行新選舉，轉而與 IMF 談判，換取全面經濟改革與緊縮措施，取得30億美元紓困方案。這是斯里蘭卡第17次接受 IMF 計畫。
2024年9月，選民以壓倒性優勢支持由阿努拉・庫馬拉・迪薩納亞克領導、立場偏左的國家人民力量（NPP）聯盟。該聯盟以經濟正義及擺脫過往路線為政見。然而，新政府很快便發現自身受 IMF 協議及國際債權人所訂條件限制。
債務重組協議包含哪些內容？
重組涵蓋147億美元外國商業債務，包括125億美元國際主權債券，以及對中國國家開發銀行所欠的22億美元。根據協議，私人債權人同意減免27%的貸款本金（「折價」），並額外減少11%的應付利息。協議也納入「宏觀連結債券」：若斯里蘭卡經濟成長高於 IMF 預測，對債權人的付款就會增加，形同懲罰經濟復甦。
儘管政府最初要求改善協議條件，迪薩納亞克總統的政府在與 IMF 代表團於科倫坡會談後，仍決定履行協議。財政部確認批准協議，但仍須經國會追認。政府解散國會，並宣布於2024年11月14日提前舉行大選；新一屆國會預計一週後開議。
2025年，利息支出將占政府支出的41%，使斯里蘭卡成為全球負債程度相對國內生產毛額最高的國家之一。即使完成重組，預計到2032年，公共債務占 GDP 比率仍將維持在約95%。
IMF 如何影響斯里蘭卡的復甦？
IMF 為斯里蘭卡制定的延長基金機制（EFF）計畫要求，政府在2025年前達成相當於 GDP 2.3%的基本預算盈餘，因此必須增稅、削減支出，並將國有企業私有化。主要改革包括：
- 將國有企業和公用事業私有化
- 凍結公部門招募
- 延後或取消農村基礎建設計畫
- 削減燃料、農業和漁業補貼
- 調漲能源價格並取消價格管制
- 使中央銀行脫離國家控制
這些措施旨在恢復總體經濟穩定，並重建債權人信心。然而，它們也導致公共投資大幅萎縮、醫療和教育預算停滯不前，並讓勞工承受沉重負擔，尤其影響他們的退休儲蓄，例如雇員公積金（EPF）。
迪薩納亞克總統在2025年2月首次發表預算演說時承認這些限制，坦言斯里蘭卡缺乏經濟自主權，仍受 IMF 監督。政府承諾將公共投資占支出比率從13%提高至18%，但經濟學家警告，若 IMF 的收入目標強制執行，投資很可能最先遭到削減。
誰在付出代價？
斯里蘭卡「復甦」所付出的人道代價十分嚴峻。公民社會團體估計，目前有630萬人減少用餐，至少65,600人面臨嚴重糧食短缺。通膨和增稅侵蝕實質所得，漁民與農民的燃料及生產投入成本則大幅攀升。2025年公共衛生支出僅占 GDP 的1.5%，只有償付公共債務支出額的五分之一。
漁民表示，燃料費用仍然高昂，侵蝕他們的收入；農民則苦於生產投入價格上漲、氣候衝擊，以及國家支持減少。政府已恢復部分農業和漁業補貼，但許多人認為，這不足以抵銷緊縮措施帶來的影響。
公部門員工面臨招募凍結，交通和灌溉領域的大型基礎建設計畫則遭到延後或取消。物價上漲之際，醫療和教育經費卻停滯不前，退休金改革也削弱了數百萬人的退休保障。
女性和弱勢群體受到的影響尤其顯著。緊縮措施造成女性比例較高產業的職位流失，增加無酬照護工作，也加劇經濟不安全感。批評者指出，IMF 政策加深不平等與貧窮，動搖了社會穩定的根基。
為何斯里蘭卡危機是全球趨勢的一部分？
斯里蘭卡的困境並非個案。全球南方各國都在應對不斷加劇的債務危機，發展與主權因而受到威脅。根據聯合國貿易和發展會議（UNCTAD），全球有一半人口、約33億人，生活在利息支出高於醫療或教育支出的國家。光是2024年，開發中國家支付的利息就達9,210億美元，其中非洲國家受到的衝擊最為嚴重。
在許多情況下，開發中國家的債務支付額如今已超過國家收入；118個國家面臨債務困境，其中31個國家已違約或失去外部融資管道。世界銀行指出，低收入國家的利息支出在過去十年間增加至四倍。銀行、投資基金和退休基金等私人債權人，如今持有開發中國家近一半的外部公共債務，而且往往不願參與減債或重組。
現有的債務紓解機制普遍被認為不足，做法零散、缺乏整合，且偏袒債權人。G20「債務處理共同框架」進展停滯，而 IMF 自身的計畫往往優先保障債權人利益，而非借款國的需求。
全球南方如何走到這一步？
這場危機的根源可追溯至數十年前。許多開發中國家在殖民統治結束後轉向世界銀行和 IMF 借貸，往往必須接受削減社會支出、將國家資產私有化，以及向全球市場開放經濟等政策。這些在1980年代開始實施的「結構調整」計畫原本旨在降低債務，結果卻加深了依賴、緊縮與發展不足的循環。
自1980年以來，開發中國家的外債每十年就翻倍，1980年至2023年間更增至19倍。光是2023年，全球南方（不含中國）的政府和私人業者就向外國債權人支付超過9,710億美元。在許多情況下，債務償付支出如今已超過教育或醫療支出。
私人債權人的影響力日益擴大，而他們拒絕實質參與債務紓解，使重組過程既緩慢又痛苦。例如，尚比亞2020年違約後，花了四年才解決問題；私人債權人談得的條件比公共貸款機構更有利。
近期全球衝擊，包括美國和歐盟利率上升、新冠疫情及烏克蘭戰爭，進一步加重開發中經濟體的壓力。私人融資枯竭後，IMF、世界銀行等多邊貸款機構出手提供緊急貸款，但附帶嚴格條件：進一步緊縮、私有化和經濟自由化。
有哪些政治與社會後果？
IMF 介入斯里蘭卡，是國際金融機構和私人債權人對國家政策制定具有重大影響力的更廣泛趨勢之一。批評者認為，這削弱民主與主權，迫使政府把償還債務置於社會需求之上。
斯里蘭卡政治經濟學家阿希蘭・卡迪爾加馬爾（Ahilan Kadirgamar）表示：
IMF 對斯里蘭卡的計畫要求達成高額基本預算盈餘，導致增稅和緊縮，並將償還債務置於社會支出之上。結果是經濟嚴重萎縮，食品價格高漲、民眾取得必需品的管道減少，公共服務也遭到削減。
斯里蘭卡及其他地方的許多人都認為，這場危機涉及人權。聯合國人權理事會近期的一場圓桌會議認定，債務危機本質上是一場人權危機，並呼籲改革國際金融架構，以保障糧食、健康和教育權。
草根運動正積極回應。2025年9月，來自世界各地的500多名代表將齊聚斯里蘭卡康提，參加第三屆尼耶萊尼全球糧食主權論壇。論壇將集結小規模糧食生產者、原住民族、工會和研究人員，共同研擬現行債務驅動模式的替代方案。主要議題包括取消債務、氣候賠償，以及讓債務治理民主化。
現行體制有替代方案嗎？
許多專家和行動人士認為，現行債務與發展模式難以持續。他們呼籲建立永久且透明的債務處理機制，以正義、發展和國家主權為核心。提案包括：
- 無條件取消陷入困境國家的債務
- 針對歷史不公和氣候損害提供賠償
- 改革全球金融體系，包括制定聯合國《主權債務框架公約》
- 建立負責任的放貸原則，並在遭遇衝擊時自動暫停債務償付
- 增加特別提款權（SDR），並透過多邊開發銀行重新分配未使用的特別提款權
- 採用巴貝多等國實施的債務換氣候方案，將債務紓解與綠色投資連結
IMF 於2022年啟動的韌性與永續信託（RST），旨在提供優惠的長期融資，協助各國應對氣候變遷等結構性挑戰。巴貝多和牙買加的初步經驗顯示，將債務紓解與氣候行動連結，有助創造財政空間，推動永續發展。然而，批評者指出，相關資金規模仍太小，還需要更廣泛的改革。
借款國開始更有效地協調合作，組成「借款國共同槓桿聯盟」（Common Leveraging Union of Borrowers）等團體，以強化談判地位。女性主義觀點也逐漸受到重視，凸顯債務與緊縮政策對不同性別造成的影響。
斯里蘭卡和全球南方的未來走向如何？
斯里蘭卡的經驗為其他面臨疫情後債務困境的中等收入國家提供了寶貴借鏡。儘管經濟已出現穩定跡象，包括成長轉正、通膨偏低、觀光業蓬勃發展和股市走強，仍有重大挑戰尚待克服。2024年就有超過30萬名專業人才移居海外，人才外流威脅長期發展。
新政府必須規劃一條兼顧包容性與轉型的成長道路，確保債務永續，並避免未來再度陷入危機。這包括聚焦製造業、資通訊科技（ICT）和永續觀光等高成長產業，並加強與區域夥伴的經濟聯繫。維持財政永續至關重要，政府可能需要重組或私有化虧損的國有企業。
國家治理能力薄弱，加上國會議員缺乏經驗，政策執行將是一大挑戰。提升治理專業能力、改善公共部門服務品質至關重要。國際社會在資金和技術方面的支持也將扮演重要角色。
對整個全球南方而言，這場危機再次激起改革國際金融架構的呼聲，主張應以人民尊嚴為優先，而非債權人利益。隨著全球準備在西班牙舉行第四屆聯合國發展籌資國際會議（FfD4），外界要求大膽改革債務體系、為永續且公平的成長創造空間，聲浪日益高漲。
重點整理
- 斯里蘭卡新政府批准147億美元債務重組協議，在 IMF 壓力下履行前任政府達成的協議。
- IMF 計畫要求採取緊縮措施，包括增稅、削減支出和私有化，使一般斯里蘭卡民眾普遍陷入困境。
- 2025年利息支出將占政府支出的41%，公共債務預計在未來多年仍居高不下。
- 斯里蘭卡危機是影響全球南方的更廣泛債務緊急狀況之一，許多國家的債務償付支出高於醫療或教育支出。
- 批評者認為，IMF 主導的改革削弱國家主權、加深不平等，並將債權人利益置於社會需求之上。
- 草根運動和專家呼籲取消債務、提供氣候賠償，並改革全球金融體系。
- 即將在斯里蘭卡舉行的尼耶萊尼全球論壇，將聚焦建立現行債務驅動模式的替代方案。
- 長期復甦仰賴包容性成長、投資高潛力產業，以及透過國際合作尋求更公平的債務解決方案。
