印尼為何想拓展鐵路，以及債務為何再度成為焦點
在峇里島，從庫塔到登巴薩，車流總是擠滿狹窄街道，興建城市鐵路的承諾令人期待，彷彿解塞有望。全長60公里的地鐵計畫引發這座度假島嶼的想像，不僅被視為紓解交通壅塞的方法，也象徵印尼有能力以現代化運輸串連幅員遼闊的群島。許多印尼人預期中國將在這項建設中扮演核心角色。這種期待有其經驗基礎：中國協助印尼在爪哇島建成該國首條真正的高速鐵路服務，當地稱為Whoosh。
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Whoosh於2023年10月開始商業營運，如今乘客從雅加達前往萬隆只需約40至45分鐘。若開車，同一趟路程可能耗時3小時甚至更久。這條鐵路通車才兩年，已載運數百萬名乘客，且未發生重大技術事故。民眾對更快速交通的熱情顯而易見；對計畫債務負擔和票價能否負擔的焦慮，也同樣明顯。
雄心與財務現實之間的拉鋸，正是印尼下一輪決策的核心。官員正爭取更多鐵路投資，包括可能將Whoosh從雅加達延伸至泗水，以及規劃中的峇里島城市地鐵；同時也與中國官員及貸款機構協商，如何重整Whoosh的財務。協商結果將左右下一步興建哪些設施，以及由誰買單。
雅加達至萬隆鐵路的融資方式
Whoosh是政府間合作、企業合資和大額貸款共同促成的成果。2015年，雅加達選擇中國方案，拒絕日本提出的雅加達至萬隆鐵路走廊計畫。融資條件和交付承諾是決定因素。中國同意透過國有的中國開發銀行提供大部分建設資金；印尼和中國的國營企業則成立特殊目的公司，負責興建和營運這條鐵路。
建設預算隨時間增加。最初約60億美元的估算，在遭遇土地徵收障礙和疫情延誤後不斷攀升。到2023年，印尼和中國同意，最終追加成本約為12億美元，計畫總值因此達到約72.7億美元。
這種規模的計畫，貸款條件至關重要。原始成本約75%由一筆約45億至46億美元的貸款方案支應，年利率接近2%。追加借款用於填補成本超支，利率則較高，約為3.4%。多年累積下來，這些差異相當可觀，也是如今將債務重整列入討論的原因之一。
計畫由誰持有及營運
營運與所有權由印中高鐵公司（PT Kereta Cepat Indonesia China，KCIC）掌握。這家總部位於雅加達的公司是合資企業。印尼方面由稱為PT Pilar Sinergi BUMN Indonesia的聯盟持有60%股權，股東包括國營鐵路業者印尼鐵路公司（Kereta Api Indonesia）、營造商Wijaya Karya、收費公路業者Jasa Marga，以及種植園企業PTPN VIII。中國方面透過由中國鐵路國際公司領軍的團隊持有40%股權，合作夥伴包括中國鐵路建設、軌道車輛和號誌系統業者。KCIC負責列車、車站及日常營運。
帳單到期：運量、營收與不斷增加的虧損
乘客人數持續增加，但票務收入仍趕不上營運成本和債務支出。KCIC表示，2025年上半年載運約290萬名乘客，較一年前同期增加。每日運量通常介於2萬至3萬人次。對一項新推出的高端服務而言，這是可觀的需求，但仍低於早期營收模型所採用的最樂觀預測。
虧損也隨之而來。支持KCIC的印尼聯盟估計，2024年帳面虧損達4.2兆印尼盾，2025年上半年又增加約1.6兆印尼盾。印尼方面最大股東印尼鐵路公司承擔了年中虧損約9,510億印尼盾。高層主管和國會議員直言，以目前的運量來看，現行財務架構過於吃緊。
8月在國會聽證會上，印尼鐵路公司總裁董事鮑比・拉西丁（Bobby Rasyidin）警告國會議員，當前情況需要緊急處理。
他在負責監督國營企業和投資政策的委員會前，直言其中風險。他表示，需要與印尼主權投資管理機構合作重整債務，以免鐵路公司的整體資產組合承受壓力。
Whoosh的問題是一顆正在倒數的炸彈。我們將與Danantara協調，重整KCIC債務並重新平衡資產組合。
部分國會議員認為，計畫初期運量不僅未達樂觀預估，也低於保守規劃情境，加劇了財務壓力。另有議員敦促政府將公共服務義務與營運公司的資產負債表分開，避免國營鐵路因一項戰略計畫長期虧損而承受風險。
中國債務協商內情
政府已與中國方面展開協商，尋求全面解決Whoosh的債務問題。印尼主權投資管理機構Danantara目前正與北京的國家發展和改革委員會，以及包括中國開發銀行在內的貸款機構主導協商。目標是在不把負擔轉嫁給國家預算的情況下，減輕KCIC及其印尼股東的短期和中期壓力。
印尼方面的方案以兩個選項為主。其一是注資，增加KCIC的股權資本，降低公司單靠票務收入償債的依賴，並讓現金流逐步改善。其二是將基礎設施移轉給國家，營運則維持特許經營模式；如此可將高額固定成本移出計畫公司的帳面，並使Whoosh的管理方式與其他公共鐵路資產一致。
印尼投資部長羅桑・羅斯拉尼（Rosan Roeslani）表示，協商方向不只是重新安排付款時程。他描述的解決方案旨在降低違約風險並改善計畫的資產負債表，讓計畫日後得以支持服務擴張和路線延伸。
他說明全面重整債務的方向後，強調協商目標是提出長久可行的方案，而非權宜紓困。
目標是全面改革，確保重整後不再有未來可能違約等風險。
財政官員也明確說明應由誰負責處理。財政部長普巴亞・尤迪・薩德瓦（Purbaya Yudhi Sadewa）表示，解決債務的責任在Danantara，而非國庫，因為這個基金整合了國營企業持股，每年也收取可觀股利，可用來穩定戰略資產。
他表示，Danantara可利用自身資源和現金流管理Whoosh的債務，不增加國家預算的負擔。
KCIC隸屬Danantara，他們有自己的管理團隊和股利收入。這個問題可以透過Danantara的股利解決，不會造成財政負擔。
與貸款機構協商時，其他方案也仍在考慮之列：降低成本超支貸款的利率、延長寬限期、延長到期年限，以及讓債務償付安排更符合季節性運量變化。印尼也要求明確治理架構和營運規則，以降低KCIC管理層及印尼股東面臨的不確定性。
峇里島城市地鐵與地方期待
對新鐵路的興趣不只限於爪哇。峇里島領袖正與中國夥伴合作，推動一項據稱長約60公里的城市地鐵構想。計畫仍在初期階段，規劃和初步工程估值約2,000萬美元；若時程不變，首條路線預計於2030年代初期啟用。即使只是初步進展，也已引起島上關注，當地觀光、物流和日常出行都在爭用有限的道路空間。
對每天飽受交通之苦的居民來說，地鐵的吸引力顯而易見。衝浪教練阿姆里・安朱利烏斯（Amri Anjulius）在峇里島交通瓶頸中奔波16年，他說島上對地鐵的需求不亞於遊客對海灘的渴望。他認為，中國參與幾乎是必然的，這是根據印尼近期在爪哇的經驗所作出的判斷。
他談到生活和工作如何仰賴交通時間，而車程會隨路況拉長或縮短；接著，他簡潔說明在印尼，這種規模的計畫是如何拍板定案。
你去問政府，如果他們說是中國，那就是中國。我認為這些計畫都是為中國而做。
這條地鐵能否如期通車、票價是否在民眾可負擔的範圍內，將取決於Whoosh帶來的經驗。決策者表示，希望汲取爪哇鐵路在技術上的成功之處，並搭配更持久的財務模式，再推進峇里島的施工。
債務陷阱疑慮是否有根據
中國參與大型基礎建設，引發全球對所謂「債務陷阱」的辯論。這個說法讓人聯想到不透明合約和抵押品遭接管，常以斯里蘭卡漢班托塔港，或烏干達機場擴建融資等案例為例。許多獨立研究人員認為，債務陷阱論述過度簡化了複雜的地方決策和財政管理挑戰。不過，大型計畫固定成本高昂，若預測失準，確實會帶來財政風險。
Whoosh符合這種情況。貸款金額龐大，利息成本可觀，初期運量也尚未填補營運費用與債務支出之間的缺口。這不代表計畫本質上就是陷阱，但確實意味著印尼需要重新平衡資本結構，給營運商時間培養運量，並拓展票務以外的收入來源。全球高速鐵路系統普遍採取這些措施，因為初期票箱收入很少能涵蓋所有成本。
相較於許多同儕國家，印尼的國債水準仍屬中等，並以法律限制預算赤字。若大型計畫不列入中央政府資產負債表，並交由嚴謹的投資管理機構監督，這項政策緩衝就能讓印尼有空間管理大型計畫。目前以Danantara為核心並讓貸款機構參與協商的做法，正是為此而設。
如何讓Whoosh永續營運
高速鐵路要蓬勃發展，不能只靠列車跑得快。鐵路走廊必須順暢接駁機場、地鐵、通勤列車和公車。車站周邊應帶動住宅、辦公室、大學和購物區發展，這正是以大眾運輸為導向的發展核心。Whoosh已開始帶動萬隆和雅加達郊區車站周邊的計畫，但規模仍有限。若地方政府能將車站周邊土地規劃為高密度混合用途，並邀請民間開發商共同投資，效益將進一步擴大。
若鐵路業主能取得快速交通帶來的部分土地增值，也有助改善財務狀況。做法可以是與車站周邊合資開發、長期租用國有土地，或採取稅收分享安排。這些機制有助降低鐵路對票務收入的單一依賴。印尼已在城市鐵路採用過類似工具，若將其更廣泛運用於Whoosh車站周邊，也符合國際慣例。
票價和服務設計同樣重要。提供更多票價選擇，包括離峰折扣和與通勤鐵路的聯票，可以在不提高平均補貼的情況下增加載客量。完善最後一哩接駁，例如增加班次密集的接駁巴士，並讓乘客順暢轉乘雅加達的輕軌（LRT）、地鐵（MRT）和通勤鐵路，能讓高速鐵路成為從家門到目的地的省時選擇。哈利姆和特加盧阿爾車站若能維持可靠班次並提供直覺易懂的導引，也能建立信任，而信任正是運量成長的動力。
在資本方面，重新調整低成本債務和新增股權的比例，能讓KCIC投資服務品質和成長，而非把所有餘裕都用來支付利息。若收入以印尼盾計價，但部分債務仍以美元或人民幣計價，便可利用匯率避險降低風險。明確的治理架構，包括印尼和中國夥伴之間簡明的決策規則，也能減少延誤，避免成本再次節節攀升。
延伸至泗水：願景與可行性
印尼總統普拉伯沃・蘇比安托（Prabowo Subianto）已表態支持將高速鐵路從雅加達延伸至印尼第二大城泗水，相關法律準備正在進行。這項構想有望串連爪哇島中軸線上的多個成長中心，乘客人數也可能超過較短的雅加達至萬隆路段。其吸引力確實存在；但若擴建速度快於首條路線財務重整的進度，風險也同樣不容忽視。
協商代表表示，任何延伸計畫的決策都應在動工前敲定治理、融資和土地開發安排。這包括界定各方的出資責任、建設成本中債務與股權各占多少、適用利率，以及誰有權規劃並取得車站周邊的土地增值收益。本月進行中的協商旨在回答這些問題，同時維持與中國作為貸款方及技術夥伴的建設性關係。若首條路線的營運商狀況穩定、所有權明確，印尼的談判立場就會更有利。
技術問題也需要及早解決。Whoosh部分車站分階段啟用，號誌系統需要調整，與周邊市區的整合也落後於鐵路通車進度。若未在規劃階段處理，規模更大的鐵路走廊將使這些問題更加嚴重。若能汲取並運用相關經驗，帶來的效益相當可觀：提升交通便利性、縮短旅程時間，並促進沿線發展。
一覽
- Whoosh串連雅加達和萬隆，全長142公里，車程約40至45分鐘，每日服務數萬名乘客。
- 計畫成本約72.7億美元，其中約75%由中國開發銀行貸款支應。
- 約12億美元的成本追加以較高利率融資，加重初期現金流壓力。
- 2024年及2025年上半年，KCIC及其印尼股東均出現虧損，票務收入不足以支付營運和融資成本。
- Danantara正與中國方面協商全面債務重整，可能結合降息、延長到期年限及增資。
- 目前有兩個主要選項：注入新資本，讓KCIC能自給自足；或將基礎設施移轉給國家，營運仍採特許經營模式。
- 財政官員表示，解決債務的責任在Danantara，而非國家預算，因為該基金擁有股利收入並掌控國營企業資產。
- 峇里島正與中國夥伴推動城市地鐵計畫，初步工程估值約2,000萬美元，首條路線目標於2030年代初期啟用。
- 債務陷阱疑慮引發廣泛辯論，但印尼面臨的核心問題很務實：重新平衡Whoosh的財務、增加運量，並取得車站周邊土地增值收益。
- 任何延伸至泗水的計畫，都取決於能否在動工前敲定治理、融資和土地開發規則。
