大規模行動牽動全球
6 月下旬，身穿迷彩服的士兵走進婆羅洲的棕櫚油種植園，豎起政府告示牌，宣布土地由國家接管。梅拉蒂漢賈利潘種植園（Melati Hanjalipan）出現的這一幕，標誌著一場迅速展開的行動正式開始，並觸及全球最大棕櫚油生產國的核心地帶。當局表示，約有370 萬公頃私人種植園遭到接管。其中近半數已移交給新成立的國營企業 Agrinas Palma Nusantara，使其按土地面積成為全球最大的棕櫚油土地持有者。總統府已下令全面檢視特許經營權是否合法，約500 萬公頃土地、相當於印尼棕櫚種植面積約 30%，都列入審查範圍。當中大部分土地可能移交 Agrinas。
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印尼供應全球逾半數棕櫚油，每年出口額接近300 億美元。這場整頓正值食用油市場供應吃緊之際，因印尼正將愈來愈多粗製棕櫚油轉作生質柴油。企業主管表示，在被視為可能遭接管的區域，他們已減少使用肥料並削減例行維護支出。這麼做短期內能保住現金，卻會在幾個月內導致產量下降。沒有大型生產商公開反對這些接管行動。企業高層形容目前氣氛令人畏懼，並要求不具名，顯示事態已變得多麼敏感。
接管規模有多大
土地轉移影響到家喻戶曉的大型業者，也波及規模較小的經營者。截至 9 月，Agrinas 已監管約150 萬公頃土地，目標是在 2029 年前管理300 萬公頃。這場行動幾乎牽動供應鏈的每個環節，從田間工人、小農合作社，到榨油廠和煉油廠。若將農場勞工、加工、物流及相關服務人員納入計算，棕櫚油產業在印尼支撐約1,600 萬人的生計。梅拉蒂漢賈利潘在由國家接管後，產量已大幅下滑，顯示突然轉換經營權可能帶來營運壓力。
總統府將這項行動定位為反貪腐措施，也是遲來已久的土地規範執法。由士兵、警察與檢察官組成的工作小組，優先處理位於國家劃定森林區內的種植園。同時，Agrinas 受命生產棕櫚基生質柴油，並在國內食用油市場占有重要地位。這些任務讓一家今年以前沒有棕櫚油經營紀錄的新公司，同時肩負商業與政策角色。
Agrinas 是誰，能否經營這些種植園
Agrinas Palma Nusantara 於 2024 年 1 月成立，由一名退役特種部隊指揮官領導，且直到今年以前都沒有經營棕櫚油種植園的經驗。今年 3 月，政府指派 Agrinas 接管遭查扣資產並統籌棕櫚油業務。到了 9 月，儘管基本管理制度仍在建置中，該公司監管的土地已多於印尼任何一家私人企業集團。這場快速移交令種植業者與貿易商憂心，他們指出棕櫚是難以管理的作物。採收、施肥制度、修枝、病蟲害防治及榨油廠維護，都必須嚴格按照時程進行。一旦疏漏，很快就會反映在果串重量減輕、出油率下降。當地經理表示，梅拉蒂漢賈利潘這處 106 公頃的種植園，在經營權歸屬變得不明朗後，月產量已從約 100 噸降至約 23 噸。這類跌幅可能要花好幾個產季才能恢復。
Agrinas 也受命協助穩定國內供應。該公司預計在確保家戶食用油供應及達成雄心勃勃的生質燃料目標方面扮演核心角色。對一支仍在各地分散的種植園中，逐步建立農藝、榨油廠工程、採購和行銷能力的團隊來說，這是艱鉅任務。學習曲線陡峭，若專業知識與資金尚未到位，執行失誤的風險便相當高。
食用油與生質柴油目標
印尼的生質燃料計畫將棕櫚基柴油在全國燃料中的占比提高。更多粗製棕櫚油流向柴油生產，就會壓縮可供出口或供進口國作食品用途的數量。當局也曾討論一項目標，要由 Agrinas 負責國內食用油流通的很大一部分，以穩定零售價格。集中供應有助於危機期間調度貨源，但也可能降低出口商的調度彈性；若決策日益集中，民營煉油廠的物流也會變得更加複雜。
接管行動背後的法律迷局
這場行動的核心，是長期存在的法律與地圖劃分問題。印尼法律將土地區分為劃定為森林的區域，以及可供農業、住宅和其他用途的區域。隨著法規演變、地圖修訂，區界也歷經變動。許多棕櫚種植業者持有地方許可、納稅證明或土地權狀，並認為這些文件有效。但雅加達當局仍可能將其中部分土地視為森林，因而須取得另一套許可，包括正式解除森林區劃。使許可合法化的程序往往複雜且耗時。
官員表示，工作小組將優先處理位於森林區內、缺乏適當文件的種植園。即使是宣稱取得永續認證的企業，也遭到審查，因為森林區劃是獨立於自願性標準之外的法律認定。小農與移民農民也陷入同樣的困境。許多人沒有完整文件，或是土地後來被納入更新後的森林地圖。若缺乏明確途徑取得合法身分，恐慌便會蔓延，供應附近榨油廠的小面積土地投資也會停擺。這會損害生計，並削弱民眾對土地合法化計畫的信任。
小農與社區承受壓力
一旦維護預算遭削減，或接管行動打亂日常照料，油棕樹很快就會出現生長不良。果串變小、採收速度放慢，榨油廠也無法滿載運轉。仰賴穩定採收工作的臨時工，薪資隨之下降。許多小農在沒有土地保障的情況下，對是否與 Agrinas 簽署合作協議猶豫不決。他們擔心加入後，土地權利會被削弱。梅拉蒂漢賈利潘產量下滑，凸顯不確定性多快就會轉化為市場上實際減少的棕櫚油供應。
當制服人員取代農業推廣人員時，鄉村緊張情勢可能升高。加里曼丹與蘇門答臘有多元的原住民族社群，以及歷史悠久的土地習俗。研究人員警告，在保育與土地監管工作中動用武裝部隊，有升高爭端、迫使家庭遷離，並削弱與社區合作的風險；若土地權利獲得保障，這些社區往往能保護森林。嚴格執法對遏止非法濫伐至關重要，但若能搭配透明的地圖、合理的爭端解決機制，以及獎勵守法行為的社區管理制度，成效會更好。
企業巨頭面臨調查與資產凍結
工作小組點名多個大型產業集團的子公司，指稱這些公司在森林區內營運，卻沒有適當許可。名單包括與 Wilmar、SD Guthrie、Sinar Mas、Musim Mas、First Resources 及 Cargill 有關聯的子公司。有些公司已與 Agrinas 展開協商，以解決爭端並確保榨油廠獲得原料。另一些公司則表示，在與地方政府檢視地界地圖和許可期間，採收與運輸作業受到干擾。
企業怎麼說
Wilmar Group 另因 2021 年粗製棕櫚油出口案面臨法律程序。印尼檢察總長辦公室從 Wilmar 旗下五家子公司收取約11 兆印尼盾，作為與涉嫌造成國家損失相關的擔保；與此同時，雅加達法院判公司被告無罪。檢方已提出第三審上訴。該公司在官方新聞聲明中為自身行為辯護。
Wilmar 堅稱，其所有行動均出於善意，並無貪腐意圖。
法律風險如今已成為整個產業董事會優先關注的議題。生產商延後新投資，並削減可能遭接管或須經複雜程序才能合法化的特許經營區支出。這種做法可以保住現金，卻提高全國產量下滑的可能性。銀行與貿易商正重新檢視客戶在爭議區域持有土地所帶來的授信風險與保險承保範圍。若印尼產量持續減少幾個百分點，全球供應將趨緊，價格也會連漲數月。
執法擴及棕櫚油以外產業
當局已開始將森林規範執法擴及其他開採產業。近期一宗案件中，政府封鎖哈馬黑拉島 Weda Bay 鎳礦大型特許區的部分土地，涉及約 150 公頃，原因是業者在未取得適當許可下侵入森林區。該專案的合作夥伴表示，遭封鎖區域內設有供施工與維護使用的採石場，採礦作業則照常進行。鎳是印尼產業策略與電動車供應鏈的核心。此舉顯示森林規範審查如今已擴及各產業，不過棕櫚油行動的規模與社會影響仍大得多。
市場影響、貿易路線與消費者
棕櫚油是全球植物油貿易的主力，廣泛用於食用油、泡麵、烘焙食品、清潔劑與化妝品。印尼與馬來西亞主導全球供應。印尼將更多粗製棕櫚油轉作生質柴油，便會減少可供食用的出口量。目前的接管行動又增添另一項限制。若田間支出持續低迷、經營權移交一再延宕，產量便會下滑，榨油廠處理的果實也會減少。印度與中國的進口商將面臨成本上升，可能轉而採購大豆油、葵花油或菜籽油。但這些替代品同樣有供應限制，天候、戰爭與貿易政策都可能造成供應緊縮。
國內利害同樣重大。印尼家戶與食品製造商對食用油價格十分敏感。政府希望為本地需求保留足夠的粗製棕櫚油、確保生質柴油穩定供應，並維持零售價格平穩。當產量成長放緩時，要同時達成所有目標並不容易。種植園需要可預測的規則，才願意投入資金更新老樹，並升級榨油廠以提高出油率。產業指引原先預測 2025 年產量將小幅增加至約5,360 萬噸，但當前的不確定性正促使生產商縮減有助於實現這項成長的作業。
政治與土地治理軍事化
總統普拉伯沃·蘇比安托擴大了安全機構在民政事務中的角色。退役將領在 Agrinas 董事會任職；由士兵、警察與檢察官組成的工作小組，正以產業內罕見的速度推動執法。總統府將這場行動描述為打擊根深蒂固的商業利益集團，指稱這些業者藉由扭曲規則取得土地。投資人則將此解讀為權力集中，也清楚表明各部會與法院將以維護法治和秩序為由，支持高調的土地接管行動。
對棕櫚油產業而言，眼下的關鍵在於規則明確與執行能力。規則明確，意味著公開各方都信任的地圖、清楚說明如何將有爭議的特許區轉為合法地權或交還國家，以及公平對待出於善意行事的小農。執行能力則意味著包括 Agrinas 在內的經營者，具備足夠人力、資金與制度，維持樹木生長、果實運輸和榨油廠運作。若兩者缺一，農場與企業董事會的不安便會擴散，產量可能連續多年受拖累，影響範圍也將遠超印尼，延伸至各地超市貨架。
重點整理
- 軍方已接管約 370 萬公頃私人棕櫚種植園，另有約 500 萬公頃土地接受政府審查。
- 近半數遭接管土地已移交 Agrinas；這家新成立的國營企業由退役軍官領導。
- 生產商已削減高風險區域的田間支出。梅拉蒂漢賈利潘等部分種植園通報產量大幅下滑。
- 包括 Wilmar、SD Guthrie、Sinar Mas、Musim Mas、First Resources 與 Cargill 在內的大型集團，其子公司因在森林區營運而面臨審查。
- 森林區認定與許可要求長期混亂，是接管行動的核心問題。
- 政府也因森林違規封鎖一處大型鎳礦專案的土地，顯示執法範圍正在擴大。
- 小農與移民農民也被捲入這場行動，許多人缺乏穩固的土地權利。
- 若印尼產量持續下滑，全球食用油供應將趨緊，消費者與進口商都將面臨價格上漲。
