南海對規則與決心的考驗
斯卡伯勒淺灘、仁愛礁及其他爭議海域附近的對峙，使南海成為兩種截然不同海上秩序理念的持續考驗。中國將外國軍機在九段線內飛行、外國船艦在該線內巡航，視為侵犯主權。菲律賓、越南、馬來西亞、汶萊，以及美國、澳洲、加拿大和日本等夥伴則表示，根據《聯合國海洋法公約》（UNCLOS），這些行動屬於航行與飛越權利範圍。結果是海巡、海軍與海上民兵頻繁近距離接觸，提高碰撞、受傷甚至更嚴重事故的風險。
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近幾個月來，緊張場面接連發生。菲律賓前往仁愛礁，為擱淺的「馬德雷山號」補給時，遭遇衝撞、阻擋，以及水砲攻擊。馬尼拉表示，2024年6月的一次對峙中，中國人員使用刀刃工具，並強行奪走裝備。在斯卡伯勒淺灘，菲律賓巡邏船遭遇強力水柱，並被緊貼跟監。中國也增加了在薩比納淺灘周邊的船隻數量，並宣布新的海上規定，允許海警長時間拘留外國船員。越南則加快在其占領的海域填海造陸，包括興建一條新跑道，以鞏固自身地位。每一項行動都引發回應，而每一次回應又都被對方視為敵意的證明。
在此背景下，中國與東南亞國家長期討論的《行為準則》（COC）被視為一道防護欄。談判代表希望，COC能將險些發生的事故轉化為受控接觸。然而，核心問題比程序更為根本。北京將若干礁、淺灘和海域視為主權領土，而非有爭議的海域。菲律賓與其他國家則依據UNCLOS及2016年仲裁裁決，主張相關區域大多位於其專屬經濟區（EEZ）及國際水域。這些法律論述之間的落差，說明挫折為何一再發生，也說明單靠一份文本無法解決海上規則之爭。
行為準則實際能解決什麼
經過二十年的談判，雙方已逐漸形成一項基本共識：COC關乎衝突管理，而非判定哪一方擁有哪座島嶼，或劃定海上邊界。它不會改變主權主張，也不會改寫UNCLOS。若能奏效，就能降低危險事件發生的機率，並協助各國在危機期間維持對話。
可行準則應納入的工具
一份可信的COC可要求簽署方採取務實措施，讓海上接觸更安全、更可預期。措施包括依國際法維護航行與飛越自由、保持克制、不在無人居住的地物上占據或興建設施、改善海軍與執法船隻的溝通及安全程序，以及訓練漁民遵守海上安全標準。準則可設立危機溝通專線、聯合事件調查機制、共同搜救程序及聯合執法訓練，也可為合作海洋科學研究與環境保護建立途徑，並訂明許可及資料共享規則。若各方對條文解釋或執行方式有分歧，準則也可訂定調解程序。這些措施都無法解決主權問題，但能避免一次意外演變成連鎖衝突。
即使是強而有力的COC，也需要審慎設計，以免引發新的爭端。協議應避免影響最終的主張解決方案或現行法律立場，也應保有彈性，讓實際存在重疊主張的國家能就漁業、油氣及環境保育展開後續細部談判。簡言之，準則應聚焦安全與穩定，同時為獨立的技術性安排留出空間，以處理海上日常摩擦。
談判為何一再停滯
自1990年代以來，談判遲遲未有進展，原因在於最棘手的問題正是南海緊張局勢的核心。第一個問題是地理範圍。中國傾向採取狹窄範圍，實際上將某些敏感區域排除在準則之外。菲律賓、越南等聲索國則希望涵蓋所有爭議地物，讓最容易引爆衝突的地點也納入規範。第二個問題是法律地位。若干東協國家希望建立具法律約束力、違規後果明確的文書；中國則偏好具有政治分量、但不會成為可用來對付中國的條約的彈性文件。第三個問題是執行與爭端解決。任何足以發揮作用的機制，都可能遭到至少一方抵制。第四個問題是外部軍力的角色。中國主張域外海軍不應納入準則範圍，但部分東南亞國家認為，外國巡邏、港口訪問與軍演對於平衡實力更強的鄰國至關重要。
海上經驗也造成信任赤字。2002年《南海各方行為宣言》原本被視為一項踏腳石。此後，填海造陸、強化前哨設施、危險攔截及封鎖行動仍持續發生。聲索國擴大自身存在，大國競爭也更靠近爭議海域。談判每多一年卻未能改變行為，就越難相信新文本能在海上面臨艱難抉擇時獲得遵守。
衝突熱點與行動、反應循環
最容易引爆衝突的摩擦點變化不大。中國在2012年對峙後占領的斯卡伯勒淺灘，位於菲律賓主要島嶼外海。仁愛礁是「馬德雷山號」的所在地；這艘擱淺、鏽蝕的船艦是馬尼拉設置的小型軍事據點。薩比納淺灘則成為菲律賓補給船隊與中國攔截行動交會之處。2024年，對峙發生後，中國船隻數量激增，並出現衝撞及反覆使用水砲等事件。菲律賓船員通報有人受傷、裝備受損。馬尼拉則增加巡邏，部署更大型的海巡船，並採取新的《綜合群島防衛概念》，優先強化海上存在、升級基地、部署新感測器及與夥伴合作。
對外防務合作也有所增加。美國擴大與菲律賓的軍演，並將「台風」陸基飛彈系統部署到菲律賓境內進行訓練。澳洲與日本和菲律賓部隊舉行聯合航行及軍演。越南則持續在其占領的地物上施工，鞏固自身據點。這些措施在各國管轄權與夥伴關係範圍內均屬合法，但也加深北京的疑慮，認為競爭對手的軍隊意在圍堵中國在其聲稱擁有主權的地物附近行動。
主要民主國家表示，不會對脅迫行為視而不見。七大工業國集團（G7）領袖指責中國採取危害海上安全的行動，包括填海造陸、興建前哨設施並將其用於軍事目的。他們表示，中國部隊曾對其他聲索國及外國船隻採取脅迫且危險的手段。
G7譴責危害海上安全的非法、挑釁、脅迫及危險行動，包括填海造陸及興建軍事用途前哨設施。
中國否認這些說法。一輪會談後，外交部長王毅表示，南海是亞洲事務，不應被轉變成大國競爭或干涉的平台。
亞洲不是大國競爭的舞台。
對馬尼拉而言，解決方案必須兼具外交與務實作法。菲律賓總統小馬可仕已將菲國2026年擔任東南亞國家協會主席國，與推動達成真正的COC連結。他表示，菲律賓將持續爭取具約束力的成果，不會因進程緩慢就放棄努力。
放棄不是選項。
東協團結與2026年目標
數十年來，東協一直試圖在不破壞集體共識模式的前提下處理南海問題。各成員國的利害關係不同，與中國的關係也各異，因此局勢升溫時，很難維持一致立場。2016年仲裁裁決支持菲律賓對海洋權利的主張後，東協並未集體支持該裁決。聲明往往回到尊重國際法、航行與飛越自由，以及各方應保持克制等基本立場。這種做法有助維持對話，但也讓各國首都得以各自採取兼顧妥協與抵抗的做法。
即使局勢複雜，仍出現一些進展跡象。談判代表近幾個月完成草案第三輪審讀，馬來西亞目前擔任主席國，致力於穩定談判進程，之後將於2026年把主席槌交給馬尼拉。中國官員表示支持與東協完成COC，並將其定位為對區域穩定的承諾，而非在主權主張上讓步。
與北京磋商後，馬來西亞國防領導人向區域傳達中國支持結束談判的訊息。
中國支持制定《行為準則》，並期待它付諸實現。
這是否會轉化為對適用範圍、法律地位及外部勢力角色的妥協，仍不確定。時程安排或許能推動進展，但期限本身無法彌合理念上的落差。
爭議持續之際管理海上風險
在缺乏具約束力的準則下，海軍與海巡仍有一些可遵循的指引。太平洋地區海上部隊採用《海上意外相遇規則》（CUES），這是一份於2014年通過、涵蓋安全與溝通做法的自願性手冊。東南亞海軍也遵循2019年的《東協海軍首長海上互動指引》（GMI），以降低誤判並提升例行接觸的可預測性。這些文件有所助益，但不具約束力，也未涵蓋執法對峙、民間補給任務或海上民兵的行為。
船員日常仰賴的措施
首都與指揮單位之間的熱線，若能迅速啟用並由有權決策者接聽，就能緩和緊張局面。共同搜救演練可增進熟悉度，在風暴或碰撞發生時挽救生命。標準無線電用語，以及攔截時的速度與距離規則等信號程序，即使命令措辭強硬，也有助軍官做出安全選擇。事故發生後，中立的事實調查與事後討論可以完成處理流程、減少謠言，並為下一次接觸建立模式。這些工具都可透過常設作業手冊與定期檢討，更穩固地納入COC並適時更新。
形塑主張與行為的法律基礎
了解法律背景有助說明各方論述為何如此分歧。UNCLOS訂定了各類海域，包括12海里領海、200海里專屬經濟區及大陸礁層權利，也界定島嶼、岩礁及低潮高地等不同地物如何產生或不產生海域。2016年，根據菲律賓提起的案件依UNCLOS成立的仲裁庭裁定，中國九段線主張沒有法律依據，並認定若干地物無法產生專屬經濟區。中國拒絕接受該裁決，但這項裁決影響了許多國家判斷海上行為的方式，以及各國在爭議海域內如何調整自身行動。
法律立場與實際作法並不總是一致。中國已宣布基線並制定國內規則，其他國家認為這些措施違反UNCLOS。聲索國有時也以船艦與航空器執行各自對法律的解讀，使管理問題更加棘手。即使COC條文強而有力，仍會在彼此法律主張並存、海上行為形塑下一輪談判基調的情況下運作。
如何立即降溫
即使對最根本的問題尚無共識，聲索國仍可透過範圍較小的協議取得實質效益。以下幾項措施能迅速降低風險、展現善意，並建立合作慣例。
第一，將執法接觸安全規範寫入準則。專門附件可明訂攔截時的限速、最低安全距離，以及海巡與漁業執法船隻使用的中英文無線電用語。定期聯合訓練有助船員在壓力下依規定行事。
第二，擴大搜救合作。共享救援資源地圖與通用事件通報格式，可縮短應變時間。年度演練可由各聲索國輪流主辦，並納入如何處理傷者與受損船隻的程序，不因船旗而有所區別。
第三，建立即時事件預防與檢討機制。由聲索國聯絡官組成的小組可記錄事件、協調熱線使用，並提出改善建議。調查結果不具約束力，但有助掌握事件模式，並更容易採取措施。
第四，商定不影響主權主張的環境與漁業措施。季節性禁漁、聯合巡邏取締破壞性捕撈方式，以及共同監測珊瑚健康，都能在避免涉及主權措辭的情況下保護共有資源。由不同國家人員組成的科學研究船隊，可在摩擦最少的區域進行資料蒐集。
第五，為軍演與通行採取可預期的做法。大型軍演事先通知、事先協議與占領地物的距離，以及航空器燈光與無線電通報規則，都有助提高明確性。這些措施不會限制海上或空中的合法活動，但能讓各方更容易判讀彼此意圖。
以上措施都無法判定誰在主權問題上占理，但能展現競爭各方在爭論之際仍可負責任行事。小步進展有助建立信心，也能讓未來的COC不只是一紙承諾。
重點整理
- 中國與若干東南亞國家對海上秩序持相反法律立場；北京將大片海域視為主權水域，其他國家則援引UNCLOS所保障的權利。
- 擬議中的《行為準則》是衝突管理工具，不是解決主權爭議或重新劃定海上邊界的機制。
- 主要分歧包括準則的地理範圍、是否具法律約束力、如何執行，以及外部軍力的角色。
- 斯卡伯勒淺灘、仁愛礁及薩比納淺灘等衝突熱點於2024年發生衝撞、水砲攻擊及危險攔截事件。
- 菲律賓採取新的防衛概念並擴大與夥伴合作；越南則加快在其占領地物上的建設。
- 中國表示支持與東協完成COC，但其偏好的做法在核心議題上與若干東協聲索國有所不同。
- CUES與東協海軍指引有助管理海上接觸，但兩者均屬自願性規範，也未涵蓋許多執法情境。
- 2016年仲裁庭裁決否定九段線主張，影響許多國家的行為；中國則拒絕接受該裁決。
- 共享熱線、搜救合作、安全規範及環境措施等務實作法，能立即降低風險。
- 菲律賓擔任主席國期間，東協設定的2026年目標可能加快談判，但期限本身無法彌合根本分歧。
