致命洪災後的轉捩點
致命洪災凸顯不受管制的開發所帶來的代價後，峇里島正著手暫停將生產性稻田轉為飯店、別墅及其他商業用途。省級領袖表示，2025 年起將停止核發農地轉用的新許可；印尼土地部門也警告，峇里島必須將受保護農地恢復至國家標準，否則將面臨法律後果。此一政策轉向旨在保護居民生命、穩定水系，並保存形塑峇里島特色及糧食供應的稻田。
目錄
這項措施的核心，是受保護農業區的面積不足。兼任國家土地局局長的農業事務與空間規劃部長努斯隆．瓦希德（Nusron Wahid）支持峇里島實施暫停措施，並指示地方當局增加約 6,000 公頃稻田。目標包括約 4,000 公頃，用以補足已因開發而消失的稻田，另增加 2,000 公頃，以達到最低保護門檻。
兩種土地分類是這場辯論的焦點。永續農業用地（LP2B）涵蓋應持續用於耕作的稻田；永續糧食農業區（KP2B）的範圍更廣，還包括儲備用地與灌溉、儲存及農用道路等配套設施。國家規定要求各省至少將 87％的稻田列為 LP2B，並將 90％列為 KP2B。峇里島目前 LP2B 約占 62％、KP2B 約占 83％，遠低於中央政府為保障糧食安全所訂的基準。
法律責任相當明確。根據印尼《2009 年永續農業用地法》，非法轉用受保護農地，最高可判處五年徒刑。土地部門認為，開闢新稻田有助峇里島恢復合規，也能協助使過去未符合規定的土地轉用合法化，並恢復有助降低洪災風險的功能。官員也呼籲居民和開發商優先選用非生產性土地興建住宅，並考慮興建垂直住宅，以減少建成區向綠地擴張。
9 月洪災與土石流造成十多人死亡，並損壞住宅及公共設施後，土地使用受到更嚴格檢視。環境官員將這場災害歸因於豪雨、廢棄物管理不善，以及在昔日稻田和山坡上不受管制的施工等因素。政府數據顯示，過去十年峇里島已流失數百公頃森林，降低了島嶼在極端豪雨期間吸收雨水的能力。
法律規定與峇里島的落差
要了解情勢為何如此急迫，首先得釐清這些縮寫的意思。LP2B 是劃定為永久農業用途的土地，會被劃入保護範圍，以維持耕作並確保各省保有一定的稻米生產基礎。KP2B 的範圍則更廣，除了農地，還包括儲備用地、灌溉渠道、水庫、農用道路及其他維持農業運作的設施。各省必須達到這兩類土地的國家最低比例，並在空間規劃中維持這些比例。
峇里島在兩項指標上都不符標準。全島僅約 62％的稻田列為 LP2B，約 83％列為 KP2B。這些落差說明土地部門為何要求省方劃定 6,000 公頃新稻田。達成目標將使峇里島恢復規定比例，也降低地方政府或地主因在受保護區內非法轉用土地而受罰的風險。
新增稻田並非找一塊空地種稻那麼簡單。當局必須找出彼此相連、接通灌溉系統、避開易淹水坡地，且能在不切割棲地的情況下提供服務的區域。若規劃得當，這項計畫不僅能補回部分已遭鋪設路面的稻田，也能保存維持農業運作所需的基礎設施，包括支撐峇里島共同水資源管理制度、已有數百年歷史的灌溉渠道。
農地轉用為何加劇洪災
豪雨來襲時，稻田、森林與濕地就像海綿。土壤與根系會減緩水流，讓雨水分散到梯田各處，並使部分雨水滲入地下。水泥地與屋頂的作用恰恰相反。稻田一旦改建成別墅區或鋪上瀝青，更多雨水就會變成地表逕流，迅速往低處奔流。在陡坡上，砍伐樹木或整地築梯田時若排水不當，可能引發土石流。若渠道與排水溝被垃圾堵住，洪水便只能湧入街道和民宅。
峇里島的農業發展出一套因應這些風險的方式。聯合國教科文組織認可的社區灌溉制度「蘇巴克」（subak），會協調整個流域的種植時程與用水分配。這套制度仰賴完整的渠道、梯田稻作，以及限制土地使用突然變更的共同規範。稻田一旦被切割成建築用地，蘇巴克渠道也會遭到截斷。原本緩慢流經梯田的水，便被導入管線、涵洞或停車場，這些地方都無法吸收短時間內大量降雨。
官員表示，峇里島的綠地覆蓋已不足以緩衝極端降雨。環境與林業部指出，包括阿永河（Ayung）在內的流域已成為脆弱區域，其森林覆蓋率遠低於流域專家建議、可穩定水流的最低 30％。與此同時，在昔日稻田上失控的建築開發，也減少了可吸收逕流的土地。暴雨期間沖入河川的垃圾，則因堵塞水道而進一步增加風險。
洪災過後，環境與林業部長哈尼夫．費索爾．努羅菲克（Hanif Faisol Nurofiq）呼籲峇里島停止進一步轉用土地，並將環境防護視為觀光政策的核心。他在與省級領袖會面時強調事態嚴重，表示若開發持續侵吞綠地，峇里島將無法承受一再發生的災害。
部長表示：「我真的希望他能立即停止峇里島的土地轉用。這至關重要。」
科學家預期，隨著氣候暖化，強降雨事件將更加猛烈。較暖的空氣能容納更多水氣，代表暴風雨可能在短時間內帶來更多雨量。森林與稻田若被建築取代，洪水便會更快上漲，水位也會更高。因此，政策制定者如今將農地保護與災害風險降低及糧食政策一併考量。
土地管制趨嚴下的觀光發展前景
峇里島的計畫並非要終止觀光，而是改變開發地點與方式。省方將停止核發把生產性稻田改建為飯店、餐廳及別墅的許可。地方領袖表示，已取得有效許可的既有計畫可以繼續，但新的商業開發將被引導避開農地。目前正進行空間規劃聯合技術審查，確保開發地圖符合暫停措施，並更新環境基準資料。
省長伊．瓦揚．科斯特（I Wayan Koster）將這項政策轉向定位為長期承諾，並與峇里島百年計畫相互呼應。他已指示各縣長及市長，在省方完成洪災應變與規劃更新期間，堅守農地轉用管制。
科斯特省長表示：「從今年起，已經指示峇里島各地所有縣長和市長。待洪災處理完畢後，我們會再次開會，確保不再核發許可，讓飯店、餐廳或其他設施建在生產性土地上，尤其是稻田。從今年起，土地轉用禁令將與峇里島百年計畫接軌。自 2025 年起，任何生產性土地都不得轉作商業設施。」
對開發商而言，新政策鼓勵在已開發基地、都市空地及不會妨礙灌溉系統的非生產性土地上興建計畫。對觀光業者而言，這項政策有助保護吸引遊客、支撐文化活動的稻田景觀。對居民而言，則應能減緩易淹水地帶及陡坡上的建設速度。政策目標是讓農業區與建成區有更明確的區隔，並以符合流域承載限制的許可制度為後盾。
觀光仍是峇里島經濟的支柱，省級領袖也表示，經濟成長必須兼顧環境保護。他們認為，保護稻田與森林並非限制觀光，而是投資於讓遊客持續造訪的景觀、水資源與文化資產。
糧食安全與蘇巴克岌岌可危
土地部門推動這項措施，也與稻米有關。印尼將糧食自給自足列為優先目標，以免家庭受到全球價格波動與供應衝擊影響。相較爪哇或蘇門答臘，峇里島的貢獻不大，但當地稻田供應地方市場、穩定周邊各縣的價格，也是居民生計的根基。稻田一旦改建成別墅，糧食與收入便隨之消失，省方也會更加依賴外地供應。
要讓灌溉農地持續生產，光保留田地並不足夠，還必須保護蘇巴克渠道，並協調上游與下游社區。蘇巴克委員會負責訂定種植時程、在旱季分配用水，並維護讓梯田耕作得以運作的實體渠道。只有稻田保持連成一片、渠道不被橫跨其上的圍牆、道路或餐廳截斷，這套網絡才能持續運作。
大型基礎建設計畫也引發警訊。道路工程能帶動經濟，但若路線穿越梯田，可能一次破壞數十處蘇巴克節點。當局表示，新的農地保護規定將要求更仔細審查路線規劃，並在影響農地或灌溉設施時採取緩解措施。目標是維持這套網絡的完整，讓它繼續調節洪水、支撐農業，並成為峇里島文化生活的根基。
峇里島能新增 6,000 公頃稻田嗎？
達成土地部門訂下的目標並不容易。新稻田需要水源、整地、農機通行道路，並接通既有灌溉系統。部分復耕工作可透過重新利用休耕地、重整梯田地形，以及重開過去土地轉用期間關閉的灌溉渠道達成。其他增量則可能來自土地交換：將適合耕作的非生產性土地重新劃為農地，同時引導新住宅開發至已都市化的地區。
復耕的優先區域正逐漸明朗。國家土地局彙整的數據顯示，2019 至 2024 年間，峇里島有超過 6,500 公頃稻田改作其他用途，每年約減少 1.5％。登巴薩市的降幅最大，六年間流失近四成稻田。以流失比例計，吉安雅縣排名第二。仍保有大片農地的塔巴南縣同期降幅較小。這種趨勢顯示，在人口稠密的都市地區復耕最為困難；農地仍連成大片的區域，則較有可能復耕。
哪些地方可能開闢新稻田
官員可能會優先考慮灌溉設施仍完整、水源穩定，且能整合土地、形成相連梯田而非零星地塊的區域。這些條件指向農業基礎穩固的縣，例如塔巴南，以及巴東和吉安雅既有稻田周邊的緩衝區。劃定區域時，也必須考量侵蝕風險，以及集水區因應更強降雨的能力。
執法與地方協調
峇里島的暫停措施，唯有各縣政府一致執行才能奏效。2009 年法律賦予檢察官工具，可針對受保護區內的非法土地轉用採取行動，處罰包括有期徒刑。然而，相較於事後懲罰，事前防範可能更重要。省方計畫收緊許可、公布更清楚的分區地圖，並讓各縣長、市長和蘇巴克委員會共同參與同一套流程，確保每項核准都尊重農地界線。
官員也鼓勵改變住宅發展模式，呼籲居民和建商選擇非生產性土地興建新住宅，並在適當地點考慮垂直住宅。在已都市化地區興建較高的建築，可容納人口成長，又不必擴張至綠地。若在水道附近施工，則必須採用雨水滯留池、入滲井等雨水管理標準，以減緩逕流並降低洪災風險。
居民與建商現在可以怎麼做
省方完成規定前，仍有一些立即可行的措施，能降低風險並支持新政策。這些做法有助計畫取得核准，也能讓社區在豪雨期間更安全。
- 購地或施工前先確認分區。查明土地是否位於 LP2B 或 KP2B 範圍內，以及是否涉及蘇巴克渠道或水庫。
- 在非生產性土地上興建，避開容易侵蝕或發生暴洪的坡地與河岸。
- 因應雨水規劃設計。設置滯留池、植生排水溝及入滲井，讓更多雨水留在基地內。
- 配合蘇巴克系統。若計畫鄰近渠道，應與蘇巴克委員會合作保護渠道；必要時改道，也不得妨礙水流。
- 避免廢棄物流入水道。勿將施工廢料和家庭垃圾倒入水道或排水溝，以免暴雨期間造成堵塞。
- 在都市地區考慮興建垂直住宅，以滿足需求而不侵占綠地。
- 將氣候變遷納入規劃。預期強降雨將更頻繁或更猛烈，並據此設計排水系統。
重點整理
- 峇里島將自 2025 年起停止核發把生產性稻田轉作商業用途的許可。
- 土地部門表示，峇里島必須增加約 6,000 公頃稻田，才能符合國家保護標準。
- 受保護農地比例低於目標，LP2B 約占 62％，KP2B 約占 83％。
- 根據 2009 年法律，非法轉用受保護農地最高可判處五年徒刑。
- 官員將近期致命洪災與豪雨、廢棄物管理不善、山坡開發，以及稻田與森林流失連結在一起。
- 環境與林業部長哈尼夫．費索爾．努羅菲克呼籲停止土地轉用，並指出這對安全與觀光至關重要。
- 省長伊．瓦揚．科斯特指示地方領袖停止核發生產性土地的新開發許可，並讓規定符合峇里島百年計畫。
- 數據顯示，峇里島在 2019 至 2024 年間流失超過 6,500 公頃稻田，登巴薩的降幅最大。
- 省方鼓勵在非生產性土地上施工並興建垂直住宅，以限制開發向綠地擴張。
- 蘇巴克灌溉系統與農地保護，是降低洪災風險、維護地方糧食安全的關鍵。
