歐洲基礎設施轉向防衛思維
歐洲各國政府正重新制定規則，規範哪些業者可以興建、擁有及營運關鍵基礎設施。港口、鐵路、電網、電信網路、資料中心，以及維運這些設施的軟體，如今都被視為戰略資產。歐盟法院近期一項裁決重申，與歐盟沒有自由貿易協定的國家，其供應商不享有與歐洲投標者相同的市場准入權利。瑞典率先提出計畫，擬賦予地方及區域主管機關權力，在涉及國家安全時，阻止與敵對國家有關聯的供應商投標。這項提案預計於2027年生效，官員表示，中國是主要考量對象。
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其他國家也在調整政策。波蘭正討論一項法案草案，擬加強管控港口設施的所有權及營運權。中國製列車開始在奧地利營運後，引發更廣泛的討論，國會議員與監管機關呼籲強化採購及數位安全規範。在歐盟層級，當局正推出新的工具與措施，以加強審查、管理風險，並使各會員國的做法一致。這些變化反映出歐洲轉向重視經濟安全，背後的推力包括俄羅斯侵略烏克蘭帶來的教訓，以及供應鏈與基礎設施可能被用來施壓的認知。
這波轉向並非全面禁止中國企業，也不是急於切斷貿易。歐盟採取的是「降低風險」策略，結合更有選擇性的市場准入、更嚴格的國安審查，以及公共採購中的互惠原則。這項立場如今正影響港口、鐵路及其他戰略網絡的採購決策；在這些領域，控制權與資料存取權和價格、速度同樣重要。
港口與鐵路為何成為安全議題
港口與鐵路承載的不只是貨物，也承載可揭露貿易流向、供應鏈配置，以及軍事與緊急服務活動的資料。現代化貨運碼頭仰賴彼此連結的營運技術、感測器與軟體，且可透過遠端存取。所有權及供應商關係可能讓外國實體得以掌握政府希望嚴加保護的運輸動態與系統資訊。若供應商為國有企業，或產品來自戰略競爭對手，這些風險就更受關注。
從起重機、資料到能源與物流
自動化起重機、排程平台與數位分身，如今已普遍應用於港口。遠端維護與軟體更新也是例行作業。若供應商能存取這些系統，便可能掌握誰在何時運送什麼貨物、應變計畫如何運作，甚至如何干擾營運。鐵路也面臨類似問題。列車、號誌、票務及維護平台的連網程度日益提高，而負責維護系統的供應商往往掌握關鍵權限。
國有企業與影響力
當供應商為國有企業，或必須遵循母國政府的戰略指示時，控制權就格外重要。歐洲官員擔心，基礎設施合約可能轉化為政治槓桿，若再搭配融資，影響尤其顯著。疑慮不只在於間諜活動，也包括可能助長定向經濟施壓的資料存取、可在危機期間形成籌碼的供應鏈瓶頸，以及限制政策選擇的長期依賴。歐盟各國首都如今在評估投標案時，正衡量這些風險。
瑞典率先提出廣泛排除權
瑞典打算明文授權地方主管機關，在關鍵項目的投標中考量投標者的國籍與所有權結構。若供應商與敵對國家有關聯，且存在合理的安全疑慮，主管機關即可將其排除在外。政府表示，這是保障港口、鐵路、資訊科技系統、能源網路及其他必要服務的務實做法，同時不會對友好夥伴關閉市場。
官員表示，一項釐清第三國供應商參與公共採購權利的法院裁決，加快了立法進程。國家檢察官與調查人員也呼籲採取更有力的工具，將高風險供應商排除於敏感合約之外。瑞典規定預定於2027年生效，讓各機關有時間更新採購流程、安全評估及供應商審查方式。企業仍可對決定提出異議，但在影響國家韌性的採購案中，安全標準將更明確，也更具決定性。
波蘭討論加強港口管控
波蘭領導人已對該國港口設施的所有權與營運者表示關切；這些港口對穀物出口、能源進口及國防物流至關重要。一項法案草案尋求加強對戰略碼頭所有權與營運特許權的管控。現行模式由國有港務機關將土地租給民營碼頭業者。政策制定者認為，這套制度可能需要修訂，以確保國家在攸關經濟與安全的領域保有影響力。
法案能否通過尚未確定。波蘭的聯合政府政治，以及對外國投資的敏感態度，都可能拖慢進程。這場辯論涉及的並非單一投標者。波蘭是中國與歐洲鐵路貨運的重要樞紐，貨物經由馬瓦舍維切等邊境口岸通行，但中國在波蘭交通運輸領域的投資仍有限。華沙長期在商業利益與審慎態度之間取得平衡，這受到波蘭與美國密切關係，以及部分基礎設施計畫可能主要只是中國出口路線延伸的疑慮所影響。格但斯克港正發展為亞歐貿易的重要門戶，國會議員希望確保港口擴張不會削弱對關鍵資產的掌控。
奧地利列車與採購辯論
中國製客運列車開始在奧地利營運，引發各界討論成本、創新與安全之間如何取得平衡。這起事件凸顯歐洲反覆出現的兩項議題。第一，在運輸系統中，原始碼、遠端診斷及資料的存取權可能帶來安全疑慮。第二，歐洲企業主張，外國政府支持扭曲了競爭；當歐洲投標者在中國面臨障礙時，市場也缺乏互惠。
政策制定者與產業團體如今正呼籲收緊數位安全規範、提高供應商透明度，並明確訂定在國家安全受威脅時排除供應商的依據。目標不是關上競爭大門，而是確保競爭不會犧牲韌性、資料保護，以及歐洲企業在海外公平參與市場的機會。
歐盟層級工具日益強化
歐盟法院近期的一項裁決形塑了公共採購的法律環境。裁決確認，來自未與歐盟簽訂自由貿易協定國家的企業，不能要求享有與歐盟企業或協定國投標者相同的待遇。若有正當理由，尤其是在敏感產業，採購機關仍有廣泛裁量權，可排除這類供應商。這項裁決促使各國政府將國安評估直接納入招標設計與供應商遴選。
布魯塞爾已制定多項工具。《國際公共採購工具》允許歐盟執委會限制那些對歐洲投標者封閉市場的國家，其企業參與歐盟公共採購案。《外國補貼規則》則允許執委會調查非歐盟政府補貼造成的公共採購扭曲，並在必要時採取補救措施。歐盟外國投資審查架構則協調各國對外國直接投資關鍵資產的審查。許多會員國已強化本國審查規定，並擴大納入的產業範圍。
歐盟也特別關注攸關國防與危機應變的基礎設施。《軍事機動力方案》呼籲加強審查道路、鐵路、橋梁、隧道、港口及機場的所有權與控制權，因為這些設施在調動部隊與裝備時不可或缺。即將推出的港口策略預計將處理碼頭的所有權、遠端存取營運系統，以及最低安全標準。這些變化符合歐洲經濟安全戰略，該戰略旨在針對範圍有限的關鍵風險，同時維持貿易開放。
歐盟執委會主席烏蘇拉．馮德萊恩在2023年的一場演說中，闡述了開放與審慎之間的平衡。
我們需要降低風險，而不是脫鉤。
這番話傳達的訊息是，歐洲將繼續與中國貿易，也歡迎中國在許多領域投資。不同之處在於，關鍵基礎設施、敏感技術與戰略供應鏈，如今將以安全角度看待，並對參與者實施更嚴格的管控。
「一帶一路」背景與歐洲的戰略回應
自2013年以來，中國的「一帶一路」倡議重塑了歐亞各地的基礎設施投資，目標是透過鐵路、公路、管線與航道連結工廠、港口及市場。在歐洲，有兩項計畫成為這場辯論的焦點。中國遠洋海運集團取得希臘比雷埃夫斯港多數股權後，使其成為地中海最繁忙的碼頭之一。由中國融資支持的布達佩斯至貝爾格勒鐵路，則計畫打造一條連結中歐與比雷埃夫斯的更快速路線。歐洲政策制定者經常以這兩項案例說明，基礎設施連結如何同時擴大商業觸角與政治影響力。
鐵路已成為中歐貿易中成長最快的海運與空運之間的選項。儘管持續成長，鐵路以貨運量計仍只占總量的一小部分。低價大宗貨物仍以海運為主，最高價值貨物則仰賴空運。研究指出，鐵路路線擴張背後有大量中國補貼、貿易失衡持續存在，以及歐洲較老舊鐵路網的邊境口岸瓶頸等問題。這些因素使鐵路在中歐貿易的整體格局中依然重要，但仍屬小眾運輸方式。
地緣政治已重塑運輸路線。經哈薩克、跨越裏海、穿越高加索並經土耳其進入歐盟的中間走廊，重要性日益提升。隨著託運業者尋求替代路線，各國政府也試圖分散對俄羅斯路線的依賴，這條路線正獲得新的投資與關注。哈薩克作為轉運樞紐的角色逐漸擴大，並計畫增設邊境通道、提升鐵路運能，以及在阿克套建設貨櫃樞紐，以利貨物流通。
歐盟的回應是提供可信賴的替代方案與更高標準。歐盟的基礎設施計畫「全球門戶」旨在結合公共資金與民間資本，支持符合環境與社會保障標準的可信賴計畫。連結安哥拉、剛果民主共和國與尚比亞至大西洋的洛比托走廊，是歐盟及合作夥伴試圖支持鐵路與港口投資的案例；這類投資旨在發展當地價值鏈，而不只是開採原物料。其構想是以品質、透明度及長期效益競爭，避免造成不可持續的債務或形成對單一供應商的依賴。
歐洲與產業面臨的經濟取捨
更嚴格的審查伴隨著取捨。將特定供應商排除於關鍵計畫之外，可能在短期內推高成本，或減少招標案的選擇。擺脫既有供應商需要時間與資金，尤其是備用零件、軟體支援及訓練都與現有合約綁定時。政策制定者主張，營運中斷或失去控制權的代價更高；逐步轉向可信賴的供應商，將有助於提升韌性，並加快危機期間的復原速度。
採購人員與投資者應有的準備
預期港口、鐵路、電信及能源標案將納入更多國安條款。資料存取、遠端維護與供應鏈透明度都將受到更嚴格檢視。主管機關會審查最終受益所有權、董事會控制權，以及與外國政府計畫的關聯。以經濟安全為由排除投標者的情況將更加常見，合約也將更著重確保核心系統由歐盟管轄並依歐盟規範治理。
企業如何準備
企業可建立合規計畫，追蹤供應鏈中的所有權與補貼風險。企業也可將敏感資料分區管理，確保存取控管不仰賴外國支援，並為供應商遭限制時預先規劃替代方案。投標者應準備好證明市場互惠。主管機關將詢問歐洲企業能否在投標者的母國市場贏得同等合約。事先準備相關資料，有助於加快審查並降低不確定性。
後續觀察重點
瑞典將敲定排除權規定，並安排於2027年分階段實施。波蘭的港口立法將考驗會員國在保持投資開放的同時，能在多大程度上主張對戰略資產的控制權。歐盟執委會的港口策略將訂出碼頭所有權監督、資料保護與遠端存取的基準。預期《國際公共採購工具》與《外國補貼規則》將更常用於鐵路、港口及能源標案。
鐵路走廊將持續多元化。穿越中亞與高加索的中間走廊正擴充運能。海運仍是貿易的主力，但能避開單一咽喉點的鐵路與公路連結將獲得政策支持。在這些變化之中，歐盟將努力維持平衡：對中貿易持續進行，同時加強關鍵基礎設施的防護措施，並更頻繁地執法。
重點整理
- 瑞典計畫自2027年起取得新權力，將與敵對國家有關聯的供應商排除於敏感基礎設施標案之外。
- 歐盟法院一項裁決重申，來自未與歐盟簽訂自由貿易協定國家的供應商，不享有與歐盟投標者相同的公共採購權利。
- 波蘭正討論加強管控港口所有權與營運，但政治阻力可能拖慢法案進程。
- 奧地利使用中國製列車，引發各界呼籲收緊政府支持鐵路採購案的採購與數位安全規範。
- 歐盟層級的工具包括《國際公共採購工具》、《外國補貼規則》，以及協調一致的投資審查。
- 《軍事機動力方案》與即將推出的歐盟港口策略，聚焦戰略基礎設施的所有權、控制權與資料存取。
- 中國參與比雷埃夫斯港及布達佩斯至貝爾格勒鐵路，影響歐盟對安全與影響力的辯論。
- 中歐鐵路貨運持續成長，但以貨運量計仍占比不高，補貼與瓶頸限制其規模。
- 託運業者持續分散路線，經哈薩克與高加索的中間走廊重要性日增。
- 「全球門戶」是歐盟提供可信賴基礎設施替代方案的計畫，強調更高標準與創造當地價值。
