進步與衰敗的矛盾
印度城市呈現令人困惑的矛盾。一方面，印度投入數千億美元進行全國性改造，興建嶄新的機場、多線道國道，以及遍布主要都會中心的捷運網絡；另一方面，這些城市在全球宜居程度排名中卻名列後段，交通壅塞、空氣污濁，街頭堆滿未清運的垃圾。基礎建設支出亮眼，生活品質卻每況愈下，這種落差近年已瀕臨臨界點，班加羅爾、孟買、德里等地的民眾罕見地走上街頭抗議，或公開表達不滿。人們愈來愈急切地追問：印度強勁的GDP成長，為何未能帶動破敗城市重生？
目錄
治理不足是核心問題
印度都市危機的根源，在於一項根本性的歷史疏漏。印度憲法制定時，談到權力下放給中央與邦政府，卻未預見城市會發展得如此龐大，必須建立獨立的治理架構。智庫觀察研究基金會傑出研究員拉曼納特．賈指出，相較於其他國家，印度的都市治理模式仍然分散且效率不彰。
「治理印度城市的市長和地方議會，是最貼近民眾、卻最弱勢的國家機關，肩負的卻是最棘手的問題。」《浪費：印度衛生問題史》作者安庫爾．比森說。
這與中國形成鮮明對比。中國城市市長握有相當大的行政權力，可掌控都市規劃、基礎建設及投資核准。中國採取高度集中的規劃模式，中央訂定強而有力的指令，但地方政府享有執行彈性，並依績效接受獎懲。中國大城市的市長在共產黨高層委員會中有強大的靠山，這些職位也成為晉升的重要階梯。相較之下，印度很少有民眾能說出自己主要城市的市長是誰。
1992年，印度透過憲法第74修正案，試圖「終於讓城市掌握自己的命運」。地方機構因此取得憲法地位，都市治理也走向分權。然而，許多條文至今未能全面落實。既得利益者阻止官僚及更高層級政府下放權力、賦權地方機構。邦首長反而宛如超級市長，掌握決策大權。
主要城市普遍衰敗
這種治理失靈的後果，在印度各地的城市景觀中清晰可見。齋浦爾歷史悠久的建築遭菸草污漬破壞，周遭還擠滿汽車修理廠。這座城市的衰敗，反映出人們對都市環境的無奈與絕望；這種困境不只出現在齋浦爾，也困擾著許多印度城市。
班加羅爾因擁有眾多資訊科技公司和新創企業總部，常被稱為印度矽谷，但宜居程度已大幅下滑。這座城市1951年的人口不到100萬，到了2021年已膨脹至1,276萬，目前估計達1,400萬。隨著人口成長，人口與建築密度也同步升高，推升氣溫。卡納塔克邦自然災害監測中心指出，2024年班加羅爾氣溫突破攝氏40度，並於2024年4月30日升至41.8度。
班加羅爾如今面臨嚴重的飲用水問題。去年夏天，卡納塔克邦首長表示，該市每日缺水5億公升，相當於總需求的五分之一。部分民眾只能仰賴價格高昂的水車供水。人口增加推升用水需求，導致地下水抽取量上升、水位下降，水井也逐漸乾涸。
班加羅爾的交通狀況已惡名遠播。TomTom《2023年全球交通壅塞指數》將班加羅爾列為印度最壅塞的城市，也是全球第六壅塞的城市。行駛10公里需時28分30秒，平均時速為每小時18公里，比2022年多花一分鐘，顯示交通狀況持續惡化。
孟買的坑洞抗議
金融中心孟買的民眾曾因路面坑洞問題日益嚴重而走上街頭抗議。雨季延長期間，淤塞的污水管線將垃圾沖上淹水的道路。這座城市在1990年代曾公開懷抱成為另一個上海的夢想，如今卻仍無法實現；高昂的土地價格、缺乏可負擔住宅、人口密度過高，以及生活品質下滑，都是阻礙因素。
都市淹水每年造成的經濟損失估計約40億美元。德里因污染蒙受的損失高達GDP的6%。印度主要城市約有7%的死亡與空氣污染有關。交通壅塞、空氣品質不佳，以及受污染的水和空氣傳播疾病，都會造成工時損失，進一步加重負擔。
氣候危機加劇都市失能
氣候變遷正加劇印度的都市挑戰。印度有紀錄以來最熱的15個年份中，有10個落在過去15年。2024年，新德里有整整一個月的日間氣溫高於攝氏40度。加上濕度影響，體感溫度可能再高出10度。高溫可能使鐵路和電網不堪負荷，妨礙出口並迫使工廠停工。
研究人員所稱的「熱壓力」正迅速對印度造成更大衝擊。近四分之三的勞動人口在戶外工作，或在幾乎沒有冷房設備的室內工作，許多人從事非正式工作。一旦因中暑或脫水倒下，他們就會失去維生所需的收入，也無法為經濟成長作出貢獻。國際勞工組織估計，到本世紀末，熱壓力將使印度每年生產力減損，相當於3,400萬個全職工作。
熱不會放過身體裡的任何一個系統。」阿努格拉．納拉揚．摩揭陀醫學院熱災應變部門主任卡姆萊什．庫馬爾說，「從中樞神經系統到心臟、肌肉、腎臟和肝臟，所有部位都面臨風險。
快速成長的外省城市風險尤其嚴峻，這些地方街道灰塵飛揚，幾乎沒有綠地。兒童和長者最先受到影響，但健康的成年人很快也會跟著受害。光是在比哈爾邦，2019年的熱浪就至少造成215人死亡；去年全國大選期間，24小時內有10名選務人員疑似死於中暑。這些數字幾乎可以確定大幅低估實際情況，因為高溫往往會加劇既有疾病，而死因登記時可能只記載原有病症。
富豪移居海外，凸顯更深層危機
都市宜居危機已嚴重到引發大規模財富外流。近年印度富豪移居海外的情況令人憂心地增加。2023年，有28.3萬名淨資產超過300萬美元的印度人離開印度。到2028年，估計還會有43萬人離開，涉及的總財富超過4,000億美元。Kotak Private與安永的調查估計，印度超級富豪中有22%正考慮離開。
促使人們移居海外的因素不只一項，其中都市生活條件欠佳格外突出。海外生活環境較好，包括道路等基礎建設更完善、每日通勤時間較短、空氣更乾淨、環境整潔、地方政府服務更可靠，安全也更有保障，這些都吸引印度富人離開。
印度各大城市都可見相關影響。孟買、德里、加爾各答、班加羅爾、清奈、海得拉巴、浦那、艾哈邁達巴德、蘇拉特、維沙卡帕特南、齋浦爾和勒克瑙聚集了印度大多數超級富豪，也貢獻了印度大部分GDP。這些城市雖然生活成本最高，但並非移民外流的主要原因。真正的問題是生活品質持續下滑。超級富豪一旦離開私人住宅，就得面對周遭現實，包括路面不平、坑洞遍布、環境髒亂、通勤時間漫長、交通壅塞和空氣品質惡劣。
智慧城市計畫：承諾與限制
印度於2015年啟動「智慧城市計畫」，目標遠大。截至2025年7月，已有7,636項計畫完工，投資金額達1.53兆盧比。18座城市已完成所有智慧城市計畫，納入此計畫的城市共有100座。浦那、蘇拉特、瓦多達拉、哥印拜陀和烏代浦等城市，已導入智慧交通管理系統、物聯網廢棄物管理、整合式指揮與控制中心、智慧移動方案、數位治理平台及智慧水資源管理等創新措施。
然而，這些亮眼數字背後仍有令人憂心的現實。「智慧城市計畫」只能處理印度都市化挑戰的一小部分。計畫僅涵蓋100座城市，約占印度都市人口的30%；其餘70%的都市居民住在未納入計畫的城市與城鎮。
這項計畫採用混合融資模式，包括中央政府出資、往往不足的邦與市政機關出資、複雜的公私協力，以及讓財務脆弱的市政機關背負債務的商業貸款。零散的融資架構導致工程延誤與未完工。此外，已完工計畫的維護資金仍然不足。智慧系統需要持續投入資金，用於設備升級、人員訓練和營運支出。
也許最關鍵的是，「智慧城市計畫」未能回應印度最貧困都市居民的基本宜居需求。約25%的都市居民生活在貧窮線以下，17%的都市家戶居住在貧民窟。這項計畫遭批評助長都市空間士紳化、推升房價，並在無意間迫使低收入社區遷離。智慧城市計畫往往著重高科技監控系統、為中產階級設計的優質公共空間、商業區和科技園區。與此同時，貧民窟居民的迫切需求，例如足夠的衛生設施、飲用水、基本醫療和可負擔住宅，仍未獲得處理。
印度都市挑戰的規模
印度都市化的速度，是世界少見的規模。預計到2030年，印度都市人口將超過6億。根據聯合國推估，到2050年，印度都市人口將達9.51億，將是人類史上規模最大的都市化浪潮。同時，都市地區目前已貢獻印度GDP的63%，預計到2030年將升至75%。
要管理這場人口轉型，印度需要興建1.44億戶新住宅、數千公里道路、供應更多人口的供水系統，以及處理廢棄物的基礎設施。印度目前的基礎建設投資平均僅達需求的一半。這項資金缺口，成為印度都市能否為未來做好準備的重大弱點。
印度都市化的真實樣貌，正在較小型城市中展開。印度超過70%的都市人口住在居民不到100萬的聚落。人口介於10萬至50萬的中小型城市快速成長，卻缺乏完善的都市規劃架構、發展基礎建設所需的財政資源，以及市政管理所需的專業知識。
基礎建設與公共服務失靈
隨著更多人口湧入，印度的都市基礎建設缺口年年擴大。印度近40%的都市人口受到缺水影響。清奈等城市曾遭遇嚴重缺水，迫使居民仰賴昂貴的私人水車供水。問題不只在供水量，也涉及配送、水質和使用效率。許多城市因管線漏水、基礎建設不佳，流失30%至50%的供水。
交通癱瘓每年使印度城市因生產力損失和燃料消耗付出數十億盧比代價。大眾運輸系統不完善，迫使民眾仰賴私人車輛，進而造成壅塞和污染。交通壅塞每年使印度損失220億美元的生產力。交通效率不彰每年讓城市生產力損失4%至8%。印度都會區許多地區的平均每日通勤時間超過90分鐘。
住宅是另一項重大挑戰。近6,500萬印度人住在貧民窟，往往無法取得乾淨用水、衛生設施或醫療等基本服務。印度面臨全球最嚴峻的住宅危機之一，低收入群體的處境尤其艱困。印度各城市的貧民窟約住有1.2億人，居住環境極度擁擠；每千平方公尺平均居住人數達40人以上，遠高於標準建議的8至10人。
儘管都市化持續推進，印度都市仍長期面臨供水與衛生問題。印度都市地區約有50%無法獲得可靠的24小時供水。許多都會區的地下水嚴重枯竭。水質也持續不佳，管線供水常有微生物污染。約40%的都市家戶無法接上完善的污水管線。多數城市幾乎沒有化糞池污泥管理，未經處理的污水污染地下水與地表水。
都市危機為何持續
研究人員指出，印度都市危機遲遲無法解決，主要可歸納為六項因素。第一，普遍忽視自然水流，清奈、班加羅爾、古爾岡和孟買都可見此問題。第二，城市缺乏整合道路與排水系統的專屬規劃，往往將兩者視為彼此無關的基礎建設。第三，都市地方機構的財政與技術能力薄弱，主要邦政府平均有37%的職缺懸缺，甚至有一名工程師同時管理多個城鎮的情況。
第四，負責道路和排水的機關眾多，造成業務重複、權責混亂。德里有9個相關機關，卻沒有統一的問責機制。第五，缺乏協調一致的區域規劃，使排水系統難以順暢連接，也阻礙跨城市區域的交通管理。最後，缺乏公民參與，減緩了矯正與預防措施的推行，也讓社區層級的韌性建構受阻。
除了這些結構性問題，印度也嚴重缺乏資料。印度最近一次人口普查是在15年多以前，當時記錄的都市人口占比為30%。非正式估計指出，現在印度近半數地區已呈現都市特徵，下一次人口普查則延至2026年。安庫爾．比森提出疑問：「如果沒有都市化規模和樣態的資料，要怎麼著手解決問題？」
都市轉型的可能方向
儘管挑戰艱鉅，專家和政策制定者仍提出幾項可行方向。具備韌性的城市需要全面行動計畫，在都市地方機構與區域層級，分別制定道路及相關服務的專屬整合計畫。導入創新的交通管理系統，可減少壅塞與通勤時間。及時保護水體並推動雨水回收至關重要。其他策略還包括將低窪垃圾掩埋區復育為新水體，以及興建環狀水道以阻擋外部逕流。
透過整合式指揮與控制中心建立預警系統、定期維護道路與雨水排水溝，以及定期進行基礎建設安全和結構檢查，都是重要措施。填補職缺、降低對外包的過度依賴，應列為優先事項。應將員工定期訓練制度化，並鼓勵公民參與，保護人行道、維護水體、遵守雨水回收規定及維持排水系統正常運作。
財政改革同樣至關重要。許多都市地方機構難以維持財務健全，過度仰賴邦政府補助，自行創造收入的能力有限。改革措施包括建立公平且有效率的房屋稅制度、調整都市服務使用費，以及發行市政債券，為基礎建設計畫募集資金。公私協力可運用民間部門的效率與資源，同時確保公共監督與問責。
有些專家提出更為激進的解決方案，包括依特定法律與原則設立私人城市，以達成提升生活品質的目標。這些城市仍須遵守印度憲法，但適用的市政法規可與其他地區不同。其運作方式更接近企業，而非市政機關，並可自行決定職能、籌措收入和支出。
認清問題的循環
資料匱乏，以及未能落實憲法第74修正案所訂定的架構，反映印度基層民主正在弱化。專家感到不解的是，民眾對城市問題沒有發出怒吼，就像幾年前對貪腐問題群起反彈一樣。印度或許必須先經歷一場自然的「認清問題循環」，都市環境才會顯著改善。
安庫爾．比森以1858年倫敦「大惡臭」為例，當時的惡臭促使政府為城市興建新污水系統，也標誌著大規模霍亂疫情告一段落。「通常是到了這類事件讓情勢瀕臨爆發點，問題才會成為政治議題。」比森說。
主要城市居民的不滿顯示，爆發點或許即將到來。班加羅爾民眾和億萬富豪企業家都因交通癱瘓、垃圾堆積而公開表達不滿。孟買民眾則為日益嚴重的坑洞問題，罕見地走上街頭抗議。每年冬天德里都陷入一片不滿情緒，有毒霧霾讓兒童和長者喘不過氣，醫師建議部分民眾離開城市。甚至連足球明星萊昂內爾．梅西到訪，也因球迷高喊口號批評首都空氣品質不佳而失色。
坦白說，印度具備部分面向的未來準備，但在執行上仍準備不足，且情勢令人憂心。印度有願景、有規模，也具備創新能力；欠缺的則是協調一致的都市規劃、包容性和長遠思維。缺乏宜居環境的智慧城市，無法支撐印度的人口與經濟雄心。印度的未來，不只取決於有多少城市變得「智慧」，更取決於有多少城市真正宜居、公平且具韌性。
重點整理
- 預計到2050年，印度都市人口將達8.14億，帶來龐大的基礎建設挑戰
- 都市危機的根本原因是治理不足；地方機構權力薄弱，遠不如中國城市市長
- 班加羅爾人口從1951年的790,308人增至如今的1,400萬，面臨嚴重缺水和印度最嚴重的交通壅塞
- 2023年有28.3萬名印度高淨值人士離開；生活品質下滑，預計到2028年還會有43萬人離開
- 「智慧城市計畫」僅涵蓋100座城市，占都市人口的30%
- 德里因污染蒙受的損失達GDP的6%；主要城市有7%的死亡由空氣污染造成
- 40%的都市人口受到缺水影響，許多城市因管線漏水流失30%至50%的供水
- 1.2億人居住在貧民窟，每千平方公尺的平均居住人數達40人以上
- 交通壅塞每年使印度損失220億美元的生產力
- 預計到本世紀末，熱壓力造成的印度生產力損失，將相當於3,400萬個全職工作
