因應關鍵礦物的新地緣政治局勢
南韓正進行一場高風險的平衡外交，精準程度之高，鮮少有工業化國家能做到。週三，南韓外交部長趙顯與54國代表在美國國務院並肩出席活動，南韓正式加入由美國主導、旨在制衡北京對稀土元素掌控力的貿易組織「資源地緣戰略合作論壇」（FORGE）。不到24小時，南韓產業通商資源部便宣布，計畫與中國當局設立政府直通熱線及聯合委員會，以加速礦物進口並防止供應中斷。
這看似矛盾的作法，反映出在戰略競爭時代，先進製造業經濟體面臨的艱難現實。短期內完全與中國脫鉤仍不可能，但為長期經濟存續，供應來源多元化不可或缺。川普政府加快推動盟友建立關鍵礦物優惠貿易區，副總統范斯（JD Vance）如此形容這項構想；當局將運用價格下限與可調整關稅，保護供應鏈免受低價中國礦物大量湧入市場的衝擊。與此同時，南韓也明白，目前全球約90%的稀土供應都由中國加工設施處理，形成的依賴關係，單靠外交轉向無法迅速解決。
南韓面臨的脆弱性尤其嚴峻。南韓是全球第二大半導體生產國，製造全球逾60%的記憶體晶片，也是主要電動車電池製造商的所在地。根據韓國地質資源研究院，該國所有關鍵礦物的淨進口依賴度超過99.7%。南韓約80%的氫氧化鋰，以及逾90%的正極前驅物和人造石墨，都仰賴中國供應商。2023年年中，北京限制鎵和鍺出口，這兩種金屬是晶片製造的關鍵材料，首爾因此意識到，供應中斷可能在數週內重創其科技產業。
與北京合作的機制
南韓產業通商資源部宣布的具體措施，務實承認中國在稀土加工領域的主導地位。規劃中的政府對政府熱線，旨在當出口限制或法規變動威脅南韓製造商時，建立快速應變管道；聯合諮詢機制則將處理海關程序、品質標準及長期供應合約等議題。
產業通商資源部長金正官訪問大邱一家稀土磁鐵製造商時，說明了此舉的理由，強調南韓的國家競爭力取決於產業資源安全。政府計畫將全部17種稀土元素列為核心戰略礦物，並建立新的海關分類代碼，以改善監控與需求預測。此外，首爾將在現有產業創新投資計畫下設立專門的稀土研發基金，開發替代材料與加工技術。
這些措施是在中國加強出口管制的背景下推出。北京10月擴大稀土限制措施，加強審查半導體使用者，並將另外五種金屬納入管制清單。中國目前掌握全球約60%的稀土儲量，並處理全球約90%的稀土供應，使北京在貿易爭端中握有強大籌碼。中國外交部發言人林劍表示，北京反對任何國家設立排他性組織、破壞國際經貿秩序，並主張各方都有責任維護全球產業供應鏈穩定。
北京10月的限制措施令首爾格外憂心，時機也是原因之一。就在數週前，南韓才公開警告，中國壟斷稀土市場正加劇全球供應鏈的不穩定。首爾沒有採取報復措施或加速脫鉤，而是選擇加強交往，認為在替代來源逐步發展之際，維持與北京的暢通管道可降低供應完全中斷的可能性。
領導西方盟友陣營
儘管南韓對北京釋出善意，也同時在美國主導的供應鏈多元化行動中扮演核心角色。礦產安全夥伴關係（MSP）更名為FORGE，象徵國際礦物外交的重要轉變；南韓將擔任這項倡議首位非美國籍主席國，任期至6月。這項安排肯定南韓在全球供應鏈安全上的重要性日益提升，以及其身處西方盟友體系與亞洲供應網絡交會點的獨特位置。
MSP於2022年6月成立，截至2024年9月已開始在全球支持32項計畫，包括非洲13項、美洲8項，以及亞太地區6項。南韓浦項國際承諾投資坦尚尼亞馬亨蓋石墨計畫4000萬美元，這類具體投資正是該夥伴關係有別於早期框架協議之處。在首屆關鍵礦物部長級會議上，美國國務卿盧比歐（Marco Rubio）邀集包括日本、澳洲、加拿大和印度在內的54國官員，協調各方行動，避免任何單一國家利用對關鍵資源的掌控作為地緣政治籌碼。
范斯在部長級會議上說明優惠貿易區的雄心計畫，表示即使全球市場波動，組織內的盟友仍可獲得立即且持續的利益，價格也將保持一致。此機制旨在為關鍵礦物生產各階段建立參考價格，並透過可調整關稅維持價格穩定。然而，據報川普政府正逐步放棄最低價格保證；澳洲及其他資源豐富國家曾要求這項保證，以支撐新增採礦產能的投資。
南韓一方面領導FORGE，一方面與中國交往，形成獨特的外交位置。外交部長趙顯在華盛頓強調，首爾將加強夥伴間的協調，並促進相關計畫投資，以確保供應鏈安全。與此同時，首爾的產業通商資源部也與北京協商，尋求深化雙邊關係。這種雙軌作法需要謹慎拿捏，避免疏遠華盛頓或北京，同時推進首爾確保礦物供應穩定的核心利益。
擴大供應網絡
南韓不願受限於西方盟友或中國供應的二選一，正積極在多個洲尋覓替代來源。政府已編列2500億韓元（約1億7200萬美元）國家資金，支援開發海外礦場的本土企業；海外資源開發政策貸款今年將從2025年的2660萬美元增至4620萬美元。政府融資比率也將從50%提高至70%，降低民間企業在政治局勢不穩地區投資的風險。
澳洲是這些替代夥伴關係中發展最成熟的一項。根據兩國2021年建立的全面戰略夥伴關係，澳洲礦業公司Pilbara Minerals與南韓鋼鐵巨頭浦項（POSCO）在南韓完成氫氧化鋰設施，使用來自西澳營運據點的鋰輝石精礦進行加工。這項合資計畫建立了垂直整合的供應鏈，避開中國加工設施。同樣地，Wesfarmers Chemicals簽署協議，將供應最多8萬5000噸鋰精礦給LG新能源（LG Energy Solution）；澳洲戰略材料公司（Australian Strategic Materials）也在其位於清州的韓國金屬廠，售出首批商業規模的重稀土金屬。
10月，澳洲總理艾班尼斯（Anthony Albanese）與美國前總統川普簽署關鍵礦物協議，澳洲將開放稀土礦物供美國取得，換取投資，建立有利於南韓製造商的三方連結，使其能在美國供應鏈中營運。澳洲與南韓的夥伴關係之所以突出，在於能將共同的戰略目標轉化為涵蓋採礦、精煉及先進製造的產業合作。
在東南亞，南韓正與越南、寮國建立夥伴關係，以分散稀土供應來源。越南約有全球18%的稀土元素儲量；菲律賓約占全球鎳儲量的5%，印尼則擁有全球約22%的鎳儲量。然而，加工能力有限、監管薄弱及精煉技術老舊等結構性問題，目前阻礙該地區吸引投資。南韓與東協於2024年7月啟動一項價值560萬美元的關鍵礦物管理計畫，能力建構方案預計持續至2028年。
距離首爾僅約2000公里的蒙古，也可能成為另一條多元化供應走廊。蒙古內陸國地處中俄之間，礦產資源豐富，但需要發展援助提升採掘能力。2018年至2024年間，南韓每年提供蒙古平均5300萬美元的官方發展援助，並於2023年11月成立稀有金屬合作委員會。首爾似乎認為，提供發展援助將鼓勵蒙古把開採所得材料製成的商品出口至南韓。然而，地理條件限制了蒙古的效用，所有出口都必須經過中國或俄羅斯領土，可能因此受到第三方政治施壓。
國內韌性與回收
首爾明白，僅靠對外分散供應來源無法消除脆弱性，因此正推動強而有力的國內措施。《國家資源安全特別法》於2月生效，建立預警系統、規定關鍵資源必須儲備，並授權政府在危機期間採取包括價格管制與供應分配在內的緊急措施。主管機關將指定33種礦物為經濟安全關鍵礦物，其中10種對電動車和電池至關重要的戰略礦物，將列為優先監控對象。
回收已成為這項策略的重要環節。南韓制定了完整的關鍵礦物回收路線圖，是僅有的三個具備此類長期規劃的國家和地區之一，另外兩者為中國與歐盟。根據國際能源總署，擴大回收規模至2050年可減少25%至40%的原生礦物生產需求，並省下6000億至8000億美元的採礦投資。政府目標是將回收材料占關鍵礦物來源的比重，從2%提高至2030年的20%以上；預估至2040年，全球電池回收產業年營收將超過950億美元。
國營的韓國礦山復育暨礦物資源公社長期管理關鍵礦物儲備。日本於2020年3月採納國際資源戰略，這項儲備措施也是亞洲更廣泛趨勢的一環。這些儲備能在出口突然受限或發生地緣政治衝擊時發揮緩衝作用。南韓也正在擴充儲備能力，並建立為期八天的快速應變配送體系，以因應供應衝擊，速度遠快於傳統採購所需的時間。
此外，首爾正透過技術創新降低材料使用量。政府優先開發半導體製造所用稀土的替代材料，並透過法規改革及補貼新設施，推進回收技術。美國與日本也採取類似策略，為三方合作尋求非地質性供應限制解方創造機會。
戰略盤算
南韓的雙軌作法，反映出其對大國競爭時代經濟安全的深刻理解。蘭德公司（RAND Corporation）分析南韓、日本與美國三方合作，指出共同儲備、礦物交換協議，以及集中資源投資海外採礦計畫等合作機會。不過，分析人士也指出，障礙依然存在，包括南韓和日本企業在電池與半導體領域的競爭，以及阻礙深度經濟整合的歷史隔閡。
這項策略也承認，立即脫鉤有其限制。美國積極開闢替代供應路線，並成立「保險庫計畫」（Project Vault），打造價值120億美元的戰略礦物儲備；資金包括20億美元民間資本，以及美國進出口銀行提供的100億美元貸款。南韓則缺乏足以支撐類似自給自足模式的國內礦產資源。考量地理與地質條件限制，南韓的八天快速應變配送系統及擴大後的儲備能力，已是可行的最大防護程度。
中國10月擴大出口管制，顯示過度依賴的風險，也表明北京傾向採取有節制的施壓，而非完全切斷供應。首爾在維持外交與商業管道的同時，主持西方供應多元化行動，試圖降低最壞情境發生的風險，並建立長期韌性。這種作法需要持續維繫與華盛頓、北京雙方的關係，而兩者都懷疑首爾是否真正站在自己這一邊。
未來幾個月將考驗這套避險策略是否可行。南韓擔任FORGE主席至6月，必須在維持目前支撐半導體與電池產業的中國進口之際，證明供應鏈多元化取得實質進展。列入加強國安監控的17種關鍵礦物，是一旦供應中斷便可能立即造成經濟損失的紅線。若能成功，南韓將成為戰略競爭時代資源安全的典範；若失敗，則可能顯示，當供應鏈被武器化時，地緣政治中立將付出難以承受的代價。
重點整理
- 南韓宣布與中國設立熱線及聯合委員會，以確保關鍵礦物供應；就在前一天，南韓才加入由美國主導、旨在降低對北京依賴的貿易組織。
- 首爾將擔任資源地緣戰略合作論壇（FORGE）主席至6月，接替礦產安全夥伴關係，成為首個由非美國國家擔任主席的國家。
- 政府將17種關鍵礦物列為國家安全要項，並編列2500億韓元（1億7200萬美元）支援海外採礦計畫。
- 南韓目標是透過與澳洲、越南、寮國及蒙古合作，將關鍵礦物進口依賴度從80%降至2030年的50%。
- 南韓計畫將回收關鍵礦物占供應量的比重，從2%提高至2030年的20%以上；《國家資源安全特別法》也新增儲備規定。
- 中國掌握約60%的稀土儲量及90%的加工能力，並實施出口限制，威脅南韓半導體與電池產業。
