森林中的願景
在印尼婆羅洲東加里曼丹的熱帶森林深處，印尼正試圖打造自己的未來。新首都努山塔拉的規劃建設區綿延近1,000平方英里，面積約為紐約市的三倍。中央矗立著一座高250英尺的金屬雕像，造型仿照加魯達鳥：這種形似老鷹的神話鳥類是印尼的國家象徵。這座高聳的紀念碑俯瞰總統府，周圍環繞著覆滿植物的白色辦公大樓，以及一座外形宛如太空船的未來感銀行。
這座城市代表著一項雄心勃勃的重新出發計畫。印尼現任首都雅加達已成為全球人口最多的城市，大雅加達都會區人口超過4,000萬。這裡長期飽受交通壅塞之苦，據估計每年造成45億美元的經濟損失；嚴重的空氣污染，以及更攸關生存的威脅：地層下陷。雅加達部分地區每年下陷3至10公分，目前約有40%的市區位於海平面以下，面對洪水與海平面上升的威脅日益加劇。
2019年，時任總統佐科威宣布了解決方案：從零開始興建一座全新的首都，以再生能源供電，並透過先進科技管理。工程於2022年動工，最初希望在2024年8月為城市揭幕。然而，期限到來時，慶祝活動縮小規模，建築也尚未完工。如今，核心政府區幾乎完工，但更廣大的都會區只有約15萬人居住，多數是建築工人和長期居住於當地的村民。新城市核心區居民僅約1萬人，其中包括約1,000名公務員。
從國家首都到政治首都
2024年10月就任的總統普拉伯沃．蘇比安托今年1月首次造訪工地，距他上任已超過一年。這趟經過精心安排的行程包括留宿一晚，意在明確傳達他支持這項計畫的立場。訪問期間，普拉伯沃重申支持這項約320億美元的開發案，並設定新目標，計畫於2028年前完成國會及法院大樓。
Permata銀行經濟學家約書亞．帕爾德形容，總統留宿及高調行程的安排，是刻意向外界傳達訊息。
展現主導權並表明計畫不可逆轉的政治訊號
然而，此次訪問正值外界對資金與政治意願日益憂心之際。2026年政府對計畫的撥款較前一年減半。此外，普拉伯沃簽署法規，指定努山塔拉於2028年成為印尼的政治首都；相較於過去稱其為國家首都的說法，這是細微但重要的轉變。此一變化令國會議員與政策專家困惑，他們擔心這代表政府將降低對計畫的重視。
努山塔拉首都管理局局長巴蘇基．哈迪穆約諾駁斥了這座城市可能淪為鬼城的疑慮。
別擔心。計畫會繼續推進。
國會與司法機關建築預計明年完工後，總統計畫於2028年遷往努山塔拉。當局今年的目標是再遷入4,100名公務員，但遠低於原訂2029年前遷入120萬居民的目標。學校、已婚公務員住宅、購物中心及娛樂場所等基本設施仍大多付之闕如。
環境承諾與現實落差
努山塔拉以森林城市為訴求，總體規劃要求透過重新造林，使65%的區域維持森林，另有10%用於公園及糧食生產。政府目標是在2030年前讓城市成為淨碳吸存區，並於2045年前達到碳中和，進度超前於印尼2060年實現淨零排放的國家目標。總統佐科威稱，這座城市展現了印尼應對氣候變遷的承諾。
然而，環保團體描繪了另一番景象。印尼環境論壇WALHI指出，工程已造成巴厘巴板灣周邊紅樹林遭砍伐。WALHI東加里曼丹分會執行主任法圖爾．羅齊金．芬指出，脆弱物種正承受生態衝擊。
受影響最嚴重的將是我們所稱的沉默受害者，包括紅樹林生態系、長鼻猴和加里曼丹長臂猿。
加里曼丹長臂猿是原生於當地的瀕危靈長類動物。據報導，從蘇拉威西島取得的建材造成當地洪水與粉塵污染加劇，與綠色開發的說法背道而馳。
非法採礦是另一項挑戰。特別工作小組指出，努山塔拉周邊有超過13,000公頃森林遭非法採礦及農業活動破壞。監察總長埃德加．迪波內戈羅表示，非法農場摧毀了8,338公頃土地，非法礦場則破壞了4,236公頃。政府已設立監測站，並承諾復育退化土地，但批評者質疑政府是否有決心對抗勢力龐大的礦業利益團體。
原住民族權利與聖地
這項開發案威脅到世世代代居住在這些森林中的原住民族群。印尼群島原住民族聯盟（AMAN）估計，超過20,000名原住民可能面臨迫遷。約有800戶巴利克族家庭居住在開發區內，包括塞帕庫拉馬村。
51歲的賽姆西亞與丈夫潘迪都是巴利克族人，住在塞帕庫拉馬村農場的一棟混凝土磚屋裡。他們種植木薯、香蕉、四季豆和果樹。對他們而言，這片土地承載著深厚的家族歷史；賽姆西亞的父母與祖父母都安葬在村中墓地。附近的塞帕庫河中有一塊形似犀牛的岩石，名為巴圖巴多克，是巴利克族的聖地。如今，這塊岩石位於一處水處理設施內，並被為了防洪而興建的混凝土牆與社區隔開。
這道牆阻止村民像過去一樣取用河水沐浴和洗衣。市府雖提供免費過濾水，但居民必須付費在家中安裝水管。許多人選擇收集雨水，或購買水車送來的水槽。市府官員已告知賽姆西亞與潘迪等居民，他們最終必須將土地出售給開發計畫。53歲的潘迪仍不願意。
政府或許可以補償我的作物，甚至房子。但我的回憶、我的歷史，政府能用什麼來取代？
近期的法律發展使土地徵收更加複雜。去年11月，憲法法院推翻一項2024年頒布、授予投資者最長190年土地開發權的法令，裁定相關特權違憲。這項訴訟由達雅克族原住民代表斯特潘努斯．費比安．巴巴羅及另一名居民提出。法院命令努山塔拉遵守國家法規，將土地開發權限制在最長95年。原住民族團體對裁決表示歡迎，開發商則認為此舉可能打擊投資意願。
國際投資與中國角色
這項計畫估計總成本為330億美元，國家預算只能負擔約19%。其餘資金必須仰賴民間及外國投資，但這個目標始終難以實現。批評者稱這項計畫是白象工程，理由是未能吸引足夠的民間資金支持。
中國已成為重要的國際合作夥伴。截至2025年5月，中國企業在努山塔拉投資近70兆印尼盾（約43億美元）。2024年底，德隆尼克斯集團成為首家動工的外國投資者，投資興建複合式商業園區。中國企業也表達了對交通、能源、數位系統及產業發展的投資興趣。
兩個由中國企業領軍的主要聯盟，正透過公私協力模式推動整合交通建設：中國港灣工程公司與IJM組成的聯盟，以及中國建築工程總公司與中國鐵路工程集團有限公司組成的聯盟，兩項計畫各約值27兆印尼盾。華為也表示有意協助建置城市的資通訊科技生態系。這些投資符合中國「一帶一路」倡議；該倡議已透過雅加達－萬隆高速鐵路等計畫，改變印尼的基礎建設面貌。
然而，過度仰賴中國融資，引發外界對債務永續性與策略依賴的疑慮。工業計畫可能造成森林砍伐與社區迫遷，因此環境及社會保障措施至關重要。印尼必須在運用外國資金的同時，兼顧環境保護與包容性發展。
借鏡其他新首都
印尼並非第一個興建新首都的國家。規劃者透過聯合國支持的「自願地方檢視」（VLR）機制研究過往經驗，這是首次針對新城市進行此類檢視。此一程序旨在開發階段就納入永續行動與人權原則，而不是等到工程完成後才著手。
馬來西亞布城提供了永續發展方面的借鏡。布城位於吉隆坡以南，規劃為智慧花園城市，並將既有馬來村落納入計畫，而非讓原住民離開自己的土地。韓國世宗市展現了分階段開發，以及逐步將行政機關遷離首爾的優勢。哈薩克阿斯塔納則說明了全面長期願景的重要性；透過持續投入基礎建設，阿斯塔納已轉型為一座繁榮、人口達130萬的城市。
努山塔拉可從中汲取的關鍵經驗包括：必須提高透明度與問責性、依據數據做決策，並讓利害關係人有實質參與。VLR程序要求政府部門打破本位、彼此協調，並記錄社區意見如何影響開發。這項程序也能藉由展示進度與風險緩解策略，成為吸引投資者的工具。
住宅與基礎建設挑戰
除了光鮮亮麗的政府大樓，基本基礎建設仍不完善。目前城市缺乏足夠的學校、娛樂設施，尤其是已婚公務員住宅。這項缺口恐怕會讓新首都重蹈它原本想要擺脫的問題。
為解決工人住宿問題，政府興建建築工人住宅（HPK），由努山塔拉首都管理局及首都管理局企業體（BUMO）管理，並由公共工程與住宅部協助。此舉旨在避免其他新首都曾出現的非正式聚落，但麻省理工學院（MIT）研究人員指出，短期與長期的住房數量都可能不足。若住宅供應趕不上工人湧入速度，城市甚至可能在正式啟用前就出現貧民窟。
法律與治理障礙
這項計畫面臨顯著的法律阻力。印尼具爭議性的《創造就業法》，又稱綜合法，正接受公民團體的司法審查；這些團體主張，該法削弱環境保護措施，並助長強迫驅離。該法於2020年通過，並在2023年再次確認，儘管先前曾被裁定程序違憲。該法限制民眾參與環境影響評估，並取消環境許可制度，改由開發商自行申報核准。
包括努山塔拉在內、被列為國家戰略重要計畫（PSN）的開發案，可加速取得許可，且土地權利保障也遭到削弱。《創造就業法》第173條允許私人機構而非僅限政府，以公共利益之名取得土地。連結案的另一宗案例「連結生態城」，當地居民因玻璃工廠與生態旅遊度假村計畫面臨驅離，所引發的強力鎮壓事件即為一例，包括警方發射橡膠子彈並逮捕抗議者。
WALHI等環保團體持續挑戰這些法律架構，主張政策決策造成的環境破壞與推土機造成的破壞同樣確切。他們要求恢復民眾參與權，並更明確界定公共利益，以保障社區福祉與權利。
重點整理
- 努山塔拉是印尼規劃中的新首都，位於婆羅洲東加里曼丹，預計於2028年前取代地層下陷且人口過度擁擠的雅加達
- 這項330億美元的計畫在總統普拉伯沃．蘇比安托任內遭遇政府撥款減半，定位也從完整的國家首都降為政治首都
- 目前僅有1萬人居住在城市核心區，遠低於目標；學校及公務員住宅等必要設施仍未完工
- 環保團體指出，紅樹林遭砍伐，且非法採礦造成13,000公頃土地受損，與森林城市及淨零排放的承諾相矛盾
- 包括巴利克族在內，超過20,000名原住民面臨迫遷，聖地如今也因水處理設施而與社區隔絕
- 憲法法院裁定授予投資者190年土地權違憲，並將權利年限上限限制為95年
- 中國企業透過「一帶一路」相關合作投資43億美元，成為重要外國投資者
- 聯合國支持的「自願地方檢視」程序協助規劃者借鏡布城和世宗等新首都的經驗，著重永續發展與透明度
