一項影響超越貿易的礦產協議
在中國加強掌控全球供應鏈之際，南韓正轉向蒙古，尋找稀土元素及其他關鍵礦產。這項合作有望開闢新的材料來源，供電動車、半導體、無人機、機器人及軍事裝備使用，也讓蒙古處於中國、俄羅斯與美國角力的中心。
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南韓與蒙古總統於7月11日簽署《經濟夥伴關係協定》。協定取消蒙古銅、鉬及稀土進口品2%至5%的關稅。雙方自12月起運作的聯合研究中心，正研究蒙古的礦藏及可能的出口路線。
對首爾而言，這項協定是降低對中國供應依賴、擴大努力的一環。南韓目前擔任一個由華府發起、旨在分散關鍵礦產來源的17國聯盟主席。這項安排表面上著眼商業，但更廣泛的目的與南韓和美國的安全關係密切相關。
這層關係可能讓蒙古陷入兩難。蒙古長期以來努力在與兩個大鄰國維持關係的同時，拓展與其所稱「第三鄰國」的連結，包括南韓、美國、日本及歐洲國家。
稀土為何如此珍貴？
稀土元素是一組由17種金屬組成的元素群。名稱並不代表它們在地殼中不存在，真正的難題是找到高濃度礦藏，並將元素從周圍岩石中分離出來。加工可能需要複雜技術、大量能源，並嚴格管控廢棄物。
少量稀土材料是製造高性能永磁體不可或缺的原料。這些磁體有助電動車馬達有效運轉，也用於風力渦輪機、電腦設備、精密機械、飛機、飛彈、戰鬥機及無人機。銅、鎢、鉬等其他關鍵礦產則用於電力系統、航太設備、工具及國防生產。
中國在這個產業占據主導地位。研究引述的估算指出，中國約占全球稀土開採量的59%，並掌握約90%的精煉與加工產能。全球大部分含有釹和鏑的永磁體也由中國生產，這兩種元素用於高性能馬達及其他先進設備。
根據美國地質調查局資料，2020年至2023年間，美國約70%的稀土化合物及金屬仰賴從中國進口。這種依賴讓礦產供應不只是貿易問題，也成為安全議題。
蒙古能為這項合作帶來什麼？
蒙古是全球礦產資源最豐富的國家之一。當地已發現80多種礦產，包括銅、金、鈾及稀土元素。根據既有調查撰寫的報告，蒙古的礦產資源排名全球前十。
蒙古有6處登記稀土礦床及26處已知礦點。估計其稀土儲量約3,100萬噸，約占全球總量的16%。蒙古的銅儲量估計為5,500萬噸，煤炭儲量則為1,750億噸。位於南戈壁地區的奧尤陶勒蓋礦場，是全球最大型的銅金礦場之一。
不過，這些數字有一項重要但書。蒙古國土面積約為南韓的16倍，但約55%的領土尚未經過詳細勘查。隨著地質調查改善，儲量估算可能有所變動。
採礦業已是蒙古經濟的主力。2024年，礦業約占國內生產毛額的27%、工業產值的70.9%，以及出口的87.2%。蒙古政府希望透過新的礦產計畫吸引投資，同時降低對煤炭及原物料銷售的依賴。
蒙古能否不再只出口原物料？
蒙古官員表示，目標是建立在地加工能力，而非只將未加工礦石運往海外。大使蘇赫巴托爾（Sukhee Sukhbold）呼籲結合南韓技術與投資，以及蒙古的礦產資源，讓兩國共同生產附加價值更高的材料。
我們把原礦出口到中國，就這樣直接賣掉。但世界需要更多加工產品。為什麼我們只出口原物料？我們需要加工這些原料，生產世界需要的產品。
在蒙古境內加工礦石，可以減少必須經過外國領土運輸的貨物量。鎢、鉬及稀土材料可先加工成精礦或半成品再出貨。這些做法能提高運輸效率，也有助在蒙古創造就業機會並培養產業技術。
南韓專家正研究能否在蒙古礦場附近興建加工廠。成品接著可透過空運，以較小批量運送；不過空運成本高，更適合精煉產品，而非大量礦石。檀國大學教授宋炳九表示，首批蒙古鎢精礦已於6月27日空運至南韓。
這項計畫面臨實際限制。加工廠需要穩定的電力、水源、道路、技術人員及環境防護措施。蒙古嚴寒的冬季、遼闊的距離及有限的基礎設施，都可能提高建設與營運成本。即使興建工廠，也無法消除供應鏈上的所有風險，因為設備、燃料及部分運輸路線仍仰賴鄰國。
為何地理位置是首爾最擔心的問題？
蒙古沒有海岸線。包括礦產在內，最多有90%的出口貨物必須經過中國或俄羅斯的鐵路網及港口，才能運抵全球市場。這使蒙古的選擇比沿海供應國少得多。
南韓專家警告，如果中國或俄羅斯認定蒙古礦產正被轉運至美國或日本，可能延遲貨運、提高海關費用，或設置行政障礙。韓國外國語大學教授張在赫形容，蒙古邊境是一個嚴重的物流瓶頸。
如果中國想反制美國，可以大幅提高海關費用，或乾脆在邊境拖延貨運。
即使沒有正式禁運，爭端也可能造成損害。邊境通關延誤、加強查驗、調整鐵路使用權或提高保險成本，都可能讓計畫在商業上無以為繼。只仰賴一兩條路線的企業尤其容易受到這類施壓影響。
經由俄羅斯的鐵路運輸也有自身的政治與商業風險。莫斯科仍是蒙古不可或缺的運輸夥伴，而俄羅斯與北京關係更加密切，也使三方合作的重要性提高。中國敦促俄羅斯與蒙古強化能源、金融及基礎設施連結，抵制中國國家主席習近平所稱的外部干涉。
這項協定也是美國供應鏈策略的一環嗎？
有些分析人士認為，南韓與蒙古的協定是華府參與、更廣泛的三方安排之一。南韓可能進口蒙古礦產，在國內加工部分材料，再在首爾與華府不斷深化的同盟關係下，供應美國製造商。
這種可能性賦予協定戰略層面。如果中國認為蒙古資源正被用來削弱其地位，或支援美國國防生產，北京可能透過貿易或運輸管道施壓。若俄羅斯認為這項安排是西方更廣泛削弱其區域影響力的行動，也可能提出異議。
南韓已在支援旨在中國以外地區建立加工產能的計畫。美國已取得韓國鋅業10.59%的股權，該公司是全球最大鋅冶煉廠。韓國鋅業與美國政府正支持一項位於田納西州、估計投資74億美元的整合式金屬與關鍵礦產設施計畫。
其他南韓企業也在推動相關計畫。LS Cable and System正洽談在維吉尼亞州興建稀土永磁體工廠；浦項國際則與ReElement Technologies合作，在印第安納州興建分離與精煉設施。這些計畫顯示，首爾對蒙古的興趣與更廣泛的供應網建置相連，目標是涵蓋從採礦到最終製造的各個環節。
蒙古如何在鄰國之間維持平衡？
蒙古的「第三鄰國政策」旨在拓展外交與經濟選項，同時避免挑起中國或俄羅斯不滿。地理位置讓蒙古無法避免與兩個鄰國維持密切關係。中國是蒙古最大的貿易夥伴，也是礦產出口的重要目的地；俄羅斯則在燃料、運輸及能源連結方面仍十分重要。
南韓於2021年成為蒙古的戰略夥伴。雙邊貿易額已從1990年建立外交關係時的約270萬美元，成長到近年的6億多美元。雙方合作領域如今涵蓋採礦、基礎建設、醫療、觀光及教育。
南韓的開發援助也為兩國關係增添助力。南韓團體曾參與醫療設施、水資源及都市基礎建設計畫。韓國聯合財團已完成烏蘭巴托第一條地鐵線的基本設計，預計2026年動工。
對烏蘭巴托而言，與首爾合作有助取得技術與投資，又不必在政治上選邊站。大使表示，蒙古希望與所有夥伴交流和貿易，而非把國家硬性劃分等級。如果礦產出口直接與美中競爭掛鉤，這種平衡將面臨考驗。
從鈾及其他礦產能學到什麼？
稀土議題是蒙古擴大採礦業多元化努力的一環。鈾、銅及其他礦產正吸引各國關注，這些國家正尋求能源、製造業及科技所需的新供應來源。
估計蒙古已探明鈾資源約19萬噸，可能的總資源量則高達150萬噸。與法國奧拉諾公司合作開發佐夫奇奧沃（Zuuvch Ovoo）礦床的計畫，預計需要約16億美元投資，目標在2028年前後開始生產。
由於許可爭議、法律變動，以及民眾對水污染、輻射暴露和牧場受損的疑慮，蒙古的鈾礦計畫進展緩慢。這些困難為稀土計畫提供警示。若蒙古要成為穩定供應國，投資者需要可預測的規範、明確的環境標準，以及更強的公眾信任。
哈薩克提供了一個例子，說明一致的政策與技術專長如何將礦產儲量轉化為持續生產。蒙古當局正研究其經驗，希望吸引外國資金，同時透過主權財富基金為公共財政保留更大收益。
哪些因素將決定協定成敗？
這項合作的成敗，取決於的不只是簽署貿易協定。地質調查必須確認礦床規模足夠，且適合商業開採。接著，政府與企業必須為礦場、加工廠、道路、電力系統及邊境運輸安排籌措資金。
環境疑慮也會左右民眾支持度。稀土加工若管理不善，可能產生有毒廢棄物；採礦也可能影響水源及牧場。蒙古農村社區將期待有透明的諮詢程序，並公平分享經濟效益。
首爾也必須決定願意承擔多少風險。從蒙古購買礦石或許能降低對中國的直接依賴，但只要鐵路與港口使用權仍由中國和俄羅斯掌握，就無法建立完全獨立的供應鏈。在蒙古建置加工產能可減少運輸貨量，卻無法完全消除政治風險。
對蒙古而言，關鍵在於外國夥伴關係能否支持產業發展，而非重演出口原物料、在地附加價值有限的老路。對南韓而言，關鍵在於能否將這個前景看好的新來源，接上安全的運輸網與可靠的加工設施。對華府而言，這項合作是更大規模努力的一環，目標是降低中國對現代經濟所需材料的影響力。
重點整理
- 南韓與蒙古簽署協定，取消蒙古銅、鉬及稀土進口品的關稅。
- 蒙古擁有大量稀土、銅、金、鈾及煤炭礦藏，但大片領土仍未充分勘查。
- 中國掌握全球約59%的稀土開採量，以及90%的精煉與加工產能。
- 蒙古最多有90%的出口貨物必須經過中國或俄羅斯的運輸網。
- 南韓正研究在蒙古興建加工廠，以及運送精煉材料的替代方式。
- 這項合作支持蒙古的第三鄰國政策，也讓首爾與華府的關鍵礦產策略連結更緊密。
- 環境防護、穩定法規及可靠運輸，是協定能否發展為長期產業夥伴關係的關鍵。
