土地使用法需要具備解決爭端的權力
菲律賓發展研究院（PIDS）呼籲國會，在整併 11 項待審的國家土地使用法案之際，賦予獨立機構具約束力的權限，以解決土地競合主張。若沒有這項權力，擬議中的法律可能只會再增加一層官僚程序，政府機關仍無法處理農地、住宅、森林、基礎建設及祖傳領域之間的歧見。
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PIDS 資深研究員 Adoracion M. Navarro 在 10 月 12 日的立場文件中指出，國會應強化的實務要素中，具約束力的爭端解決機制或許最為重要。她的核心論點是，菲律賓已有規劃工具，深層問題在於不同機關行使的權力彼此重疊，有時依據的法律甚至會導向彼此不相容的土地決策。
Navarro 表示，立法應建立一套能作成並執行決策的實用制度，而不是單純要求機關及地方政府單位（LGU）提交更多文件：
「因此，完善的替代法案應使新法成為國家解決土地競合主張的運作機制，而不只是另一項要求政府機關及地方政府單位（LGU）編製的計畫，」Navarro 說。
這項建議將焦點從「是否需要國家土地使用計畫」，轉向「當有權勢的機構意見不一時，計畫如何運作」。地圖可以標示哪些區域適合農業、保育或開發，但當這些用途重疊時，仍需要有人依法裁定如何處理。
具約束力的裁決權能帶來什麼改變？
Navarro 建議設立國家土地使用裁決機構或小組，若技術協調與調解未能解決爭端，可在規定期限內作出具約束力的裁定。技術協調包括核對地圖、紀錄及各機關立場；調解則致力促成協議。若這些方式仍無法化解爭端，裁決便能提供可執行的決定。
擬議中的委員會將分別負責政策與規劃、調解與技術協調，以及具約束力的裁決。如此一來，該機構的職能便不只是召集各機關開會、要求彼此合作。
Navarro 警告，若權責界定不清，新設的委員會或理事會可能只是不斷召開會議、發布備忘錄與建議，或協商折衷方案，卻始終無法作出最終決定。因此，她的提案著眼於協調失效的時刻：當某個機關或其他當事方拒絕接受共同解決方案時，該如何處理。
立場文件呼籲在規定期限內作出決定，但本文所述建議並未列出具體期限。國會仍須在立法中決定該機構的權力與程序。
現有委員會為何不足
PIDS 在 2024 年 2 月的聲明中，已指出這項執法缺口。該聲明於 2 月 26 日發布，指出國家土地使用委員會缺乏執法權，也難以對不遵守協議的一方施加制裁。
Navarro 在 2023 年 12 月的研究中，將該委員會描述為依據行政命令設立、隸屬國家經濟發展署理事會的機構。由於權限有限，部分爭端必須上呈總統處理。
2016 年的一起爭議說明了其中利害。農業改革部提議全面暫停土地使用變更，並擬定行政命令呈請總統簽署。當時土地正是重大基礎建設計畫及住宅安置所需，經濟部門官員反對這項措施。他們主張應制定國家土地使用法並嚴格執行相關規定，而非全面禁止。
這場歧見涉及相互競爭的公共優先事項：既要保護農地，也要為住宅及基礎建設騰出空間。若有具約束力的機制，這類爭端便能循既定程序走向裁決，不必一再尋求政府最高層介入。
這項法律將處理哪些土地爭端？
政府機關依據不同法定職掌，分別管理農業、自然資源、住宅、基礎建設、祖傳領域及地方規劃。Navarro 指出幾種反覆出現的衝突：農地與都市擴張之爭、採礦與森林或集水區之爭，以及基礎建設與保護區之爭。
祖傳領域可能與政府保留地重疊。國家機關可能主張對同一地點擁有管轄權，相鄰地方政府也可能採取互不一致的分區規定。不同的土地權利文件，即用來確立土地所有、占用或使用權的文件，也可能涵蓋同一區域。
Navarro 呼籲，新法應明確調和其架構與地方政府、土地改革、祖傳領域、保護區、採礦、漁業、林業、住宅、填海、基礎建設及經濟特區相關法律之間的關係。
她提醒，不應將核心法律衝突留待施行細則處理，並指出這些規則：
無法安全地解決位階相同法律之間的根本衝突。
因此，國會必須在法律本身中釐清彼此競爭的法定職權如何銜接。施行細則說明機關如何執行法律；至於彼此衝突的法律權力如何取捨，應由立法者在通過法律時作出決定。
灌溉紀錄揭示土地轉用情況
PIDS 完整研究報告引用國家灌溉局（NIA）數據指出，2012 至 2022 年間，灌溉服務區內有 620,399.46 公頃土地轉作農業以外用途。中呂宋地區占 111,079.46 公頃，是各區中最多。
中呂宋的數字約占該期間全國總數的 17.9%，計算方式是以 111,079.46 除以 620,399.46。換言之，全國每六公頃紀錄在案的轉用土地中，近一公頃位於該區。
研究也指出，這些年每年轉用土地占灌溉服務區總面積的 3.38% 至 3.93%。這些數字凸顯一項核心政策矛盾：有灌溉基礎設施服務的土地，同時也可能面臨住宅、工廠、商業開發及其他用途的需求。
這些數據並未量化已紀錄的土地轉用是否合法。Navarro 的研究指出，國家層級缺乏對非法及過早農地轉用的監測；NIA 的職責則在於灌溉，而非核准土地轉用申請。
這項資訊缺口會影響執法。主管機關必須掌握土地用途變更的地點，以及是否已取得必要核准。Navarro 提議強化資料共享與問責機制，正可在賦予爭端裁決權之外，回應這項實務需求。
北棉蘭老提供地圖整合案例
北棉蘭老，又稱第十區，曾試行辨識重疊主張的方法。2020 年，國家經濟發展署區域辦公室成立土地權屬主張爭端解決跨機關委員會。
該區長期面臨祖傳領域證書、土地改革受益者及軍事保留地管理機關之間的爭端。先前依據第 01-12 號聯合行政命令設立的機制，涉及環境部門、土地改革部門、土地登記局及國家原住民族委員會（NCIP）。NCIP 主席後來退出該機制；區域 NCIP 代表則參與了新成立的區域委員會。
委員會成員同意建立名為 One Map 的共用地理空間資料庫，將權狀及其他土地權屬文件放到同一張地圖上，讓官員辨識權利及主張重疊的地點。成員也同意以此作為未來決定該區土地使用與分類的基礎。
2023 年版地圖顯示約有 18.6 萬筆相互衝突的土地權屬主張。委員會同意，隨著主張不斷變化，地圖也需要更新。這項工作說明，共用紀錄與決策權必須相輔相成：各機關首先需要對土地現況有一致的認識，才能解決彼此競爭的土地主張。
地方規劃缺口也考驗資金安排
10 月 12 日立場文件引用人類住區與都市發展部的數據，呈現地方規劃工作規模。截至 8 月 31 日，已有 670 項綜合土地使用計畫（CLUP）更新，807 項待更新，119 項將於 2027 年到期，另有 40 個地方政府單位沒有 CLUP。
CLUP 說明地方政府預定的土地使用模式，包括哪些地方應進行開發或保護。待更新的 807 項計畫，比已更新的 670 項多出 137 項。因此，新法若要求地方政府編製計畫，將與相當龐大的既有工作量同時展開。
省級發展與實體架構計畫也有缺口。文件列出 32 項已核准、6 項已採納、33 項正在更新，另有 5 個省沒有計畫。省級計畫為轄下各市鎮提供更廣泛的空間規劃架構。
Navarro 建議在執行初期設立專款，用於國家土地使用規劃與治理。資金將支援計畫編製、地理資訊系統、地籍資料整合、氣候風險製圖、技術人員、獨立稽核及執法。地籍資料用來辨識土地地塊及其界線；地理資訊系統則能將這些紀錄與其他地圖資訊相互比對。
這筆基金會依需求與執行能力分配部分資源，而非平均分配給各地方政府單位。這種做法能將支援導向人力較少、紀錄較不完整或設備不足的貧困市鎮，協助其執行法律。
新機構的獨立性如何保障？
Navarro 警告，該機構必須能抵禦政府機關、地方官員及具政治影響力的私人利益團體施壓。農地轉作住宅、商業、工業或基礎建設用途，可能為私人帶來可觀利益。
這會引發房地產投機、趁機變更土地分區及監管俘虜等風險；所謂監管俘虜，是指監管機關轉而維護其應監督對象的利益。若有權勢的一方能推翻該機構的決定，具約束力的權限在實務上的作用就有限。
Navarro 建議設立由專業人士組成的委員會，主席或首席委員由總統任命、享有內閣部長級地位並任固定任期。內閣部長級地位能讓委員會領導人在與主要部會交涉時具備相應地位；固定任期則有助於提升其獨立性。
地方政府仍將扮演核心角色。PIDS 2024 年 2 月的聲明指出，國家架構可強化地方決策，並使土地使用政策更一致。聲明也呼籲提升地方政府單位的技術能力，並納入地方政府、企業及公民社會參與。
因此，制度設計須兼顧國家與地方層級：委員會需要足夠權力解決衝突，市鎮與省政府則需要人力、紀錄及經費來執行後續決定。
長期倡議進入更明確的制度設計階段
Navarro 於 2023 年 12 月發表的 討論文件（DP 2023-40）於 2023 年 12 月 28 日發布。文件指出，推動《國家土地使用法》的倡議已持續近三十年。研究結合土地使用研究、治理失靈的證據、利害關係人焦點團體及關鍵知情人士訪談。
研究呼籲跨領域合作並更新證據，以說明立法的必要性。土地決策同時涉及法律權利、經濟機會、糧食生產、環境保護及社區需求。重要進展橫跨數年：
- 2012 至 2022 年：PIDS 引用的 NIA 紀錄顯示，灌溉服務區內有 620,399.46 公頃土地轉作農業以外用途。
- 2016 年：經濟部門官員反對土地改革部提出的全面暫停土地轉用措施。
- 2020 年：北棉蘭老成立區域委員會，處理相互衝突的土地權屬主張。
- 2023 年：區域 One Map 記錄約 18.6 萬筆相互衝突的主張；PIDS 於 12 月發布 Navarro 的討論文件。
- 2024 年 2 月：PIDS 公開呼籲通過《國家土地使用法》，並強化地方技術能力。
10 月 12 日的立場文件將先前研究納入 11 項待審法案的制度設計。Navarro 表示，各法案大致都認同應保護農地、森林、集水區及祖傳領域，整合國家與地方規劃，並保留地方政府單位的角色。
她建議將這些共同目標轉化為可執行的治理制度。國會需要整合明確的法律權力、爭端解決程序、可靠的土地紀錄及執行經費。擬議法律的實際價值，取決於各機關及地方政府能否在競合主張發生衝突時落實決策。
重點整理
- PIDS 希望國家土地使用法賦予獨立機構具約束力的權限，在調解失敗後解決爭端。
- 國會正整併 11 項法案，各案大致認同土地保護及協調規劃的目標。
- Navarro 表示，法律必須調和彼此競爭的法定職權，而非將根本衝突留待施行細則處理。
- 地方規劃數據顯示，807 項 CLUP 待更新，另有 40 個地方政府單位沒有 CLUP。
- 擬議中的執行基金將支援製圖、技術人員、規劃、稽核及執法，部分資源將依地方需求分配。
- 委員會的獨立性、裁決權及經費，是 PIDS 建議的核心。
