再度嘗試釐清採礦利益由誰受惠
不丹修訂版《礦業與礦產法案》已送交內閣，預計在 2026 年 11 月 12 日至 12 月 28 日舉行的國民議會冬季會期討論。這項法案讓 2021 年 6 月因礦產所有權、管理方式及採礦收益分配而陷入停滯的辯論重新展開。
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地質與礦業部已修訂戰略礦產相關條文，作為全面修訂《1995 年礦業與礦產管理法》的提案之一。國會議員開會時，這部法律將實施滿 31 年。國民議會副議長桑蓋・康杜表示，礦業法案是本會期暫定預計審議的三項新措施之一，但議程尚未定案。
這項法案攸關國家收入，也涉及個別礦場周邊的粉塵、水資源與就業。2025 年採礦業公司所得稅達 12.714 億努爾特魯姆，政府則正考慮加重罰則、擴大國內加工，以及建立社區分享採礦利益的新機制。
不丹在全球製造業也占有可量化的一席之地。美國地質調查局的不丹礦產概況指出，不丹在 2024 年鐵矽合金產量排名全球第七，估計占全球產量 2.1%。鐵矽合金由鐵和矽組成，用於煉鋼。
該機構資料顯示，2024 年礦產品占不丹國內生產毛額的 2.0%。國會面臨的核心抉擇，是如何將國家所有的資源轉化為公共收入與地方利益，同時為業者訂定可行條件並保護土地。
法案如何再次排入冬季會期
先前的爭議歷經聯合委員會六次會議，國民議會與國家議會仍未達成共識。2021 年 6 月，委員會主席金利・旺楚克報告議員未能取得共識後，議長將法案延期審議。
政府在制定新規則、其後提出修訂版法案期間，仍依據 1995 年法案進行監管。主要進展如下：
- 2020 年：先前的《礦業與礦產法案》提出新的架構，規範許可、監管及礦產資源分配。
- 2021 年 6 月：兩院未能解決歧見，國會將法案延期審議。
- 2022 年：經濟事務部發布《礦業與礦產管理規則》。
- 2024 年 6 月 15 日：能源與天然資源部長傑姆・策林說明檢討規則的計畫，並表示將考慮讓公私部門共同參與。
- 2025 年 3 月：政府間礦業論壇（IGF）的《礦業政策架構評估》指出，許可、監督、社區諮詢及利益分配方面存在不足。
- 2026 年：地質與礦業部在預定舉行冬季辯論前，將修訂版法案提交內閣。
地質與礦業部表示，修訂草案依循《2017 年礦產發展政策》，並參考《2023 年礦產探勘指引》及 2022 年規則。政府也將這項立法與「10X 經濟路線圖」及「鑽石策略」相連結。
國家所有權與營運權
地質與礦業部的2020 年法案草案載明，礦產資源權利屬於國家。草案也提議透過競標，或交由國營企業，分配已探明的礦產儲量；至於戰略礦產與儲量，則由政府另行決定。
所有權與營運權是辯論中的不同面向。國家可以擁有礦床，同時透過租約授權公司開採及銷售礦產。爭議的關鍵在於由誰取得許可、須支付多少費用，以及相關收入如何回饋公民。
國家議會的立場援引憲法第 1.12 條關於礦產資源屬國家所有的規定，以及第 9.7 條關於消除貧窮與防止財富集中於少數人的規定。辯論中也引用其他涉及公平競爭與限制壟斷的條文。
國家議會以歷史商業數據支持國營企業的主張。該院指出，民營公司 JMCL 在 2019 年申報的白雲石出口價格為每公噸 520 努爾特魯姆；2020 年礦場交由不丹國營礦業公司（SMCL）營運後，價格升至每公噸 1,150 努爾特魯姆。該院也引用稅後利潤數據：SMCL 在 2019/20 年度每公噸為 802 努爾特魯姆，而德魯克砂石公司有限公司（Druk Satair Corporation Limited）在 2018 年每公噸為 398 努爾特魯姆。
這些數據說明採礦權分配為何成為政治爭議：國家議會主張，由國營企業營運可為不丹爭取更多收益。政府目前則正考慮建立公私部門共同參與的架構。
法律架構為何重要
《1995 年法案》對重要事項規定不清，或將細節交由規則及規章處理，因此需要透過國會制定更具法律效力的規範。行政部門可在法律授權範圍內修訂規章；修法則須經國會程序。
先前的草案顯示，礦業改革影響範圍廣泛。草案提議廢除 1995 年礦業法，以及《2009 年地方政府法》、《1995 年森林與自然保育法》和《2011 年水法》的特定條文。草案也提議設立自主的礦業監管局，負責檢查、租約執行、復墾及收入徵收。
2021 年延期審議也留下程序爭議。憲法第 13(8) 條規定，若法案原提案院拒絕另一院提出的修正或異議，法案應提交德魯克嘉波，並召開聯席會議。國會當時卻依《議事規則》第 59(A) 條將礦業法案延期審議。此一做法的憲法依據仍是辯論議題。
截至目前所述公告，修訂版 2026 年法案的完整條文，包括如何處理戰略礦產及規劃中的監管架構，尚未公開說明。國會最後通過的文本將決定先前設計有多少內容得以保留。
產量與稅收數據透露什麼
不丹採礦業公司所得稅從 2023 年的 11.486 億努爾特魯姆增至 2025 年的 12.714 億努爾特魯姆，2024 年則曾降至 11.003 億努爾特魯姆。2024 年至 2025 年間增幅約為 15.6%。權利金與礦產租金也是政府收入來源。
不同礦產品的產量變化各異。美國地質調查局記錄的不丹鐵矽合金產量，從 2023 年的 127,293 公噸增至 2024 年的 151,495 公噸，增幅約 19%。同期石膏產量則從 1,098,565 公噸降至 513,477 公噸，減幅約 53%。
碎白雲石產量也下滑，從 2023 年的 2,937,930 公噸降至 2024 年的 2,760,377 公噸。這些數據來自一份截至 2026 年 1 月 15 日彙整可得資訊的產量表，顯示政府面對的產業商業條件各不相同。
法案提案將處理礦產選礦，也就是透過加工提高材料的有效礦物含量或商業價值。法案也將涵蓋低品位礦石與廢棄礦石的利用、回收主要礦床伴生的其他礦物，以及關鍵礦產與戰略礦業資產。
能源與天然資源部長傑姆・策林在 2024 年 6 月國會討論期間，將礦業發展與環境要求相提並論：
必須符合環境政策。
政府也正檢討稅制，鼓勵在不丹境內加工。對企業而言，這可能改變出口原料與投資設備、培育技能以在國內生產更高價值產品之間的成本效益評估。
加重罰則與稽查限制
法案提案將引入分級罰則，讓主管機關能在業者屢次違規時採取更嚴厲措施。目前部分定額罰款低至 5,000 努爾特魯姆，主管部門認為金額太低，難以遏止違規。
地質與礦業部透過七個區域辦事處監督營運。依 2022 年規則，一般礦場每年接受兩次稽查，包括不預先通知的檢查；產量大或環境敏感的場址則每季稽查一次，必要時更頻繁。
稽查人員會將實際營運情況與核准的可行性研究報告比對，並透過地磅紀錄與運輸許可核對產量。由於人力、交通與技術能力有限，難以持續巡查各地場址，地質與礦業部正開始運用衛星影像及無人機協助監測分散各地的場址。
地質與礦業部表示，過去三年全國未記錄到重大犯罪或嚴重違規。常見問題包括採礦平台配置不當、粉塵控制不足，以及未妥善處理表土與覆岩，也就是開採礦床時移除的土石。
越界開採，以及將挖掘包裝成一般土地開發，仍是令人關切的問題。部分偏遠採石場與疏濬場址缺乏經校準的地磅，官員只能手動核實數量。政府每年安排訓練，試圖解決另一項問題：部分業者缺乏足夠的合格人員，無法依核准的礦場計畫執行作業。
復育與更明確的地方利益分配
礦場業者必須取得環境及其他許可、聘用合格經理人，並在開採前擬訂礦場關閉與復墾計畫。業者也須提供環境復原保證金，作為修復場址的擔保款項。
關閉礦場的要求包括拆除設施、穩定挖掘後的邊坡、回填表土及恢復植被。只有在監測確認場址穩定且植被存活後，才會退還保證金。營運期間的防護措施則包括沉砂池、河流緩衝帶、道路灑水及礦物運輸覆蓋。
2025 年 3 月的 IGF 評估指出，許可程序分散、監測薄弱、社區諮詢不足及利益分配不充分。2016 年一項由不丹反貪腐委員會、皇家管理學院及法國奧迪西亞商學院共同參與的研究，也指出治理與監督方面存在弱點。
修訂版架構可透過社區發展基金及在地採購政策，為社區帶來利益。這類政策可將機會導向當地勞工、供應商及企業。先前的法案草案已賦予其提議設立的監管委員會核准社區發展基金用途的職責。
採礦權取得程序的透明度也是尚未解決的問題。地質與礦業部及主管部會拒絕提供礦場與採石場業主名單；地質與礦業部則表示，最多持有兩份採礦租約的限制不適用於 SMCL。因此，採礦權分配規則之外，如何公開記錄規則及受益者同樣值得關注。
農業成本與工程延誤爭相獲得關注
國會議員在全體會議提出近 225 項選區問題，包括農路與供水。相關問題經篩選後轉交各部會，其中兩項來自佩馬加策爾宗議會的議題獲委員會關注。
第一項關乎農業投入品的費用分攤不一致。一名地方政府領袖表示，早期安排由農民與政府各付一半。後來政府分攤比例提高至 70% 或 60%，但據報有些農民最後仍須自行支付 70%。
實際差異相當大。同一價格的用品，支付 70% 的農民所付金額是支付 30% 者的兩倍以上。佩馬加策爾宗議會希望建立明確且一致的制度，採固定分攤比例，或免費發放。
政府研究發現，農民有時不夠重視免費提供的物品，據報數以百萬計發放的果樹因照料不足而枯死。因此，政策選擇必須兼顧負擔能力，以及如何確保公共投資能持續生長並發揮效益。
第二項議題涉及區域工程中心與地方發展延誤。基礎建設與交通部轄下七個區域基礎建設發展辦公室，核定職缺 156 個，目前僅填補 83 個，約占 53%。部分辦公室只有六、七名工程師，且多為剛畢業的新進人員；一般需求則超過 15 人。
部會官員先前報告，上個會計年度有效交付率達 92%，包括提供 233 項設計服務、審查 641 份民間工程圖，以及支援 23 個專案。良政委員會的評估將決定，這些人力與費用分攤問題是否需要提交國民議會正式辯論。
立法議程還有哪些項目
財政部長萊基・多吉預計提出《薪資調整法案》。這是財政法案，必須在同一會期通過。桑蓋・康杜也將石油輸出國組織（OPEC）協議列為暫定新措施之一，旨在處理石油相關事務及與會員國的合作。
國民議會也將審議由國家議會送交的《律師法（修正）法案》及《菸草管制（修正）法案》2026 年版三讀。議會計畫完成《BIMSTEC 刑事案件相互法律協助公約》及《不丹破產與重整法案》的審議。
因此，礦業法案將在多項議題競逐議程的會期中登場。其核心任務仍很明確：以清楚規範採礦權、公共收入、環境義務及社區利益的法律架構，取代老舊法規。
重點摘要
- 修訂版礦業法案已提交內閣，暫定於 2026 年 11 月 12 日至 12 月 28 日的國民議會會期審議。
- 先前的法案於 2021 年 6 月延期，原因是各方對所有權、管理方式及利潤分配意見不一。
- 2025 年採礦業公司所得稅達 12.714 億努爾特魯姆。
- 提議中的改革包括加重罰則、規範國內加工，以及可能建立社區利益分享機制。
- 稽查能力、所有權透明度及環境復原仍是改革辯論的核心議題。
- 議員也在討論農業投入品費用分攤、工程人力短缺及其他數項立法措施。
