前言：南韓年齡導向就業政策的人性代價
南韓曾以經濟快速崛起與社會凝聚力聞名，如今卻面臨嚴峻的人口與社會挑戰：人口老化、僵化的就業制度，以及已開發國家中數一數二高的高齡貧窮率。這場危機的核心，是南韓的「薪資高峰制」與強制退休政策。這些制度原本是為了平衡不同世代的就業機會，卻讓數百萬名高齡勞工陷入經濟脆弱、遭社會邊緣化的處境。
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人權觀察（HRW）與經濟合作暨發展組織（OECD）近期發布的報告，再度引起外界關注南韓高齡勞工的困境。政府正討論提高退休年齡、改革薪資制度之際，南韓也站在一個十字路口，未來數十年高齡公民的尊嚴、保障與經濟參與，都將由此決定。
什麼是薪資高峰制？當初為何推行？
「薪資高峰制」是南韓獨有的政策（日本也有類似制度，但規模較小），是為了延後退休年齡、同時控制人事成本而採取的折衷方案。在此制度下，勞工薪資會按規定逐步調降，通常56歲時減薪20%，之後每年再減薪10%，直到通常為60歲的強制退休年齡。這項制度的理由是，降低高齡員工的薪資負擔後，企業就能延長聘用時間，並將節省下來的經費用於聘僱年輕勞工，以同時因應青年失業與勞動力老化的挑戰。
然而，現實情況遠比預期複雜。這項制度原本旨在促進世代平衡、提升生產力，結果卻助長普遍的年齡歧視、經濟不安全感，也大幅降低高齡者能找到的工作品質。
強制退休及其後果
南韓法律允許企業訂定強制退休年齡；員工人數超過300人的企業中，95%已實施這項制度，而且幾乎一律將退休年齡訂為60歲。這項政策與薪資高峰制並行，意味著像G Young Soo這樣的勞工——這名受人權觀察訪問的保險業從業人員使用化名——在退休前幾年，即使工作量沒有變化，薪資也會被砍近一半。
對許多人來說，心理上的打擊不亞於經濟損失。即將在服務36年後被迫退休的護理師D Young Sook形容這種前景，彷彿「獨自站在一條風吹雨打的路上」。類似故事屢見不鮮：高齡勞工表示，自己被迫離開主要職涯、轉而從事保全或照護等薪資較低且缺乏保障的工作時，感到受辱、焦慮，也失去人生目標。
人權觀察報告作者Bridget Sleap總結其影響：
他們剝奪高齡勞工繼續從事主要工作的機會，付給他們較低的薪資，還把他們推向薪資更低、缺乏保障的工作，只因為他們年紀較大。政府應該停止懲罰年長的勞工。
這些政策不只是職場文化問題，更已成為南韓高齡者貧窮與不平等的結構性成因。
南韓高齡貧窮問題的規模
南韓的高齡貧窮率在OECD國家中居冠。根據OECD於2023年發布的報告，南韓65歲以上人口有40.4%生活在貧窮線以下，將近OECD平均值14.2%的三倍。其他資料估計比率介於38%至48%之間，但都一致認為這是全國性危機。儘管如此，南韓高齡者仍是已開發國家中最可能繼續工作的族群之一：截至2024年，65歲以上人口占全國人口20%，該族群的就業率為37.3%，超過OECD平均值的兩倍。
然而，高齡勞工能找到的工作大多缺乏保障、薪資偏低。60歲以上勞工近70%從事非正規工作，平均薪資比年輕同事低29%。平均每月退休金僅60萬韓元（約450美元），而領得到任何退休金的退休者只有約三分之一。退休年齡為60歲、領取年金的資格年齡則將逐步提高至2033年的65歲，兩者之間的落差讓許多人面臨長達五年收入微薄或完全沒有收入的空窗期。
為何退休金與社會保障不足？
南韓於1988年設立的退休金制度，從未以提供全面的老年保障為目標。政府在老年福利上的支出仍然偏低：2007年僅占GDP的1.6%；平均退休金也只取代勞工退休前約三分之一的收入。由稅收支應、提供給65歲以上民眾的基礎年金，涵蓋約70%的高齡者，但金額僅相當於平均薪資總額的8%。即使將這項給付加倍，貧窮率仍會居高不下。
造成保障不足的因素包括：
- 繳費年期短：勞工平均只向國民年金公團（NPS）繳費18.6年，遠低於其他OECD國家。
- 參與率偏低：儘管法律有相關規定，勞動年齡人口中只有約60%向NPS繳費。
- 偏好一次領取：符合資格的勞工中，96%選擇一次領取離職金，而非公司退休金，原因往往是提早退休的慣例。
- 個人儲蓄偏低：個人退休儲蓄僅占GDP的32%，OECD平均值則為100%。
因此，許多南韓高齡者被迫仰賴低薪、缺乏保障的工作維生；隨著都市化與社會規範改變，傳統家庭支持體系也逐漸式微。
薪資高峰制對年輕勞工有利還是有害？
推行薪資高峰制的主要理由之一，是為了釋出資源聘用年輕員工。採用差異中的差異法的學術研究發現，這項制度可能有助增加青年就業，尤其是在高齡員工占比較高的企業。不過，效果有限，代價則是損害高齡勞工的經濟保障與尊嚴。
此外，實證分析顯示，每多聘用一名高齡勞工，年輕勞工人數可能減少0.4至1.5人，在調度彈性有限的企業尤其如此。這表示，單靠提高退休年齡或削減高齡勞工薪資，並不會自動為年輕人創造工作機會。若沒有更全面的勞動市場改革，例如從年資薪酬轉向績效薪酬、提供彈性工作安排，原本預期的效益可能無法實現。
政策辯論：提高退休年齡，還是廢除強制退休？
隨著人口快速老化（預計65歲以上人口占比將於2035年達30%，2050年達40%），政府面臨改革退休與薪資政策的壓力。總統李在明承諾逐步將強制退休年齡提高至65歲，填補領取年金資格年齡前的五年空窗期。國家人權委員會及其他諮詢機構也提出相同建議，理由是必須保障高齡勞工享有有尊嚴的生活。
然而，這項提議引發激烈辯論。年輕勞工擔心延後退休會壓縮就業機會、降低生產力。工會內部意見分歧：有些支持提高退休年齡，另一些則主張徹底廢除強制退休。法律專家警告，若只是提高退休年齡，企業就能依照現行制度，延長對高齡勞工實施歧視性減薪的年限。
勞工律師金基德表示：
退休制度本身就有問題。單純把退休年齡提高到65歲，只會讓企業有更多年頭依照現行制度實施歧視性減薪。只要勞工還能勝任工作，就應該能繼續任職。
人權觀察及其他人權倡議團體更進一步，呼籲廢除強制退休年齡與薪資高峰制。國際人權法禁止僅以年齡作為就業決策依據，除非此舉有必要且合乎比例原則。
國際比較：日本及其他國家的經驗
比南韓更早邁入超高齡社會的日本，提供了值得借鏡的警示案例。過去30年來，日本採取分階段做法：60歲退休、保障就業至65歲，並推動支持民眾工作至70歲的政策。關鍵在於，日本在推行這些措施的同時，也改革薪資制度並引進彈性工作安排，讓企業與勞工能選擇各種退休後工作方式，包括重新受僱、自由工作者合約及創業支援。
日本的經驗顯示，提高退休年齡並非萬靈丹。必須依勞動市場條件與法律架構量身規劃漸進、多面向的策略。關鍵措施包括：
- 彈性薪資結構：從年資薪酬轉向績效或工作任務導向的薪酬。
- 多元工作安排：提供工時與職務內容方面的彈性。
- 逐步擴大再僱用制度：先鼓勵企業自願採行，再要求全面調整。
這些改革旨在提升高齡勞工的生活品質，同時維持勞動市場的世代平衡。
更廣泛的經濟與社會影響
南韓高齡者面臨的困境並非孤立現象，而是反映出不平等加劇、薪資停滯與人口減少等更廣泛的趨勢。2000年代以來，所得不平等持續擴大，低薪勞工占比仍然偏高。南韓的生育率為全球最低，若不進行重大改革，國民年金基金可能在數十年內耗盡。
提高家庭所得與擴大社會福利的措施成效不一。最低工資調升，以及前幾屆政府擴大社會福利計畫，雖然改善了部分不平等指標，但財富集中（尤其是房地產）問題依然嚴重，經濟成長也不理想。COVID-19疫情與全球經濟變動，進一步加重公共財政與家庭經濟保障的負擔。
專家警告，若不進行全面改革，包括政府積極介入、增加社會支出，以及改變僵化的年資導向就業制度，南韓的人口與經濟危機恐將進一步惡化。
有哪些解方？政策建議與未來方向
研究人員、人權倡議人士與國際組織普遍認為，零星改革不足以解決問題。各界廣泛建議採取以下措施：
- 廢除強制退休與薪資高峰制：依據國際人權標準，就業決策應以能力而非年齡為準。
- 改革薪資結構：從年資薪酬轉向績效薪酬，鼓勵留用具備專業技能的高齡勞工，同時避免在經濟上懲罰他們。
- 擴大並強化社會保障：提高年金涵蓋率與給付金額，確保失業與醫療保障足夠，並為處境最脆弱的高齡者提供特別支援。
- 推動彈性且多元的工作安排：鼓勵高齡者從事兼職、自由接案及再僱用工作，並提供職能轉訓與技能提升計畫。
- 平衡世代利益：制定同時支持高齡與年輕勞工的政策，避免零和取捨，促進世代團結。
最終目標是打造重視所有公民貢獻、不論年齡的勞動市場與社會安全網，確保民眾年老時仍有尊嚴與保障。
總結
- 儘管南韓高齡者就業率偏高，薪資高峰制與強制退休政策仍助長該國成為OECD高齡貧窮率最高的國家。
- 這套制度原本為平衡不同世代的就業機會，卻造成普遍的年齡歧視與高齡勞工經濟不安全。
- 退休金與社會保障制度不足，使許多高齡者只能依賴低薪、缺乏保障的工作維生。
- 若沒有更廣泛改革薪資結構、就業制度與社會福利，單獨提高退休年齡恐怕無法解決問題。
- 國際經驗，尤其是日本的經驗，顯示需要採取漸進、多面向的改革，包括彈性工作安排與績效薪酬。
- 南韓必須推動全面政策改革，才能確保老化人口享有尊嚴、保障與經濟參與機會。
