南韓 2035 年氣候目標之爭
南韓公布下一階段 2035 年氣候承諾的兩種方案，為一項攸關國內、法律與貿易影響的重要決策揭開序幕。政府正評估以 2018 年為基準，將溫室氣體排放量減少 50% 至 60%，或減少 53% 至 60%。最終方案將送交內閣及總統直屬碳中和暨綠色成長委員會審議，再提交聯合國。這些數字凸顯任務艱鉅。2018 年排放量為 7 億 4,230 萬公噸。若減量 50%，2035 年排放量須降至約 3 億 7,120 萬公噸；若減量 60%，則須降至約 2 億 9,690 萬公噸。南韓去年排放量估計為 6 億 9,160 萬公噸，代表未來十年減排進程將十分陡峭。新計畫承接 2021 年提出的既有承諾，即 2030 年前減排 40%，但這項目標已證明難以達成。
目錄
這項宣布引來各界批評。環保團體認為，目標下限不符合《巴黎協定》及首次全球盤點所揭示的科學要求與公平原則。他們呼籲 2035 年至少減排 61%，稱這才符合將升溫控制在攝氏 1.5 度以內的目標。產業團體則表示，即使減排幅度設定在 40% 後段也難以達成，並警告若政策與資金未能同步到位，將帶來成本、供應鏈壓力及就業風險。政府選擇設定區間，以反映不確定性與各方歧見；但有些人擔心，實際目標最終會落在區間下限。這項選擇將決定南韓如何因應下一波電力部門改革、產業轉型、交通電動化及潔淨科技投資。
政府究竟提出了什麼方案？
官員提出兩種 2035 年國家自定貢獻方案，也就是《巴黎協定》下的正式氣候計畫。一種承諾在 2035 年前較 2018 年減排 50% 至 60%；另一種則將下限略微提高至 53%，上限同樣為 60%。政府形容兩種方案的上限都具挑戰性，但若加快部署技術並及時落實配套政策，仍有機會達成。政府也提出如何分配全國減排目標的部門構想，包括電力系統大幅減排、交通部門中度減排，以及重工業較小幅度減排，以兼顧全球競爭力壓力與技術成熟度。
初步部門減排路徑顯示，電力部門短期將承擔最大減排責任。聽證會期間流傳的草案數字指出，電力部門到 2035 年須減排約 69% 至 75%；交通部門須大幅減排約 50% 至 60% 出頭；工業部門的減排幅度則較低，約為 20% 後段至 30% 前段。計畫構想包括增加再生能源、加快電網建設、擴大電動車與氫能車使用，以及針對減排技術與能源效率進行投資。政府也指出，多個經濟體已在下一輪氣候承諾中採用目標區間，並主張區間有助因應不確定性，同時維持整體企圖心。
環境部長金成煥表示，設定區間是為了在社會各界歧見中取得平衡，同時推動經濟在本世紀中葉邁向淨零排放。
我們以區間而非單一目標呈現方案，藉此在公民團體與產業之間取得平衡。
他也指出，當前排放量與 2035 年減排路徑之間存在落差，呼籲採取緊急行動。
未來十年必須減少的溫室氣體排放量，是我們迄今減排量的三到四倍。剩下的十年是攸關生存的黃金時期，我們必須抱持緊迫感，加速各部門的大規模轉型。
為何環保人士認為目標不夠
公民社會聯盟認為，政府計畫的減排下限不符合當前科學與國際法的要求。2023 年首次全球盤點指出，為讓升溫控制在攝氏 1.5 度以內，全球必須在 2035 年前較 2019 年減少約 60% 的淨溫室氣體排放。南韓是高所得經濟體，且在經濟合作暨發展組織（OECD）中歷史累計排放量與目前排放量都偏高，因此國內團體認為，公平原則要求南韓採取高於全球平均的減排幅度。包括韓國環境運動聯合會在內的環保組織，呼籲 2035 年前較 2018 年至少減排 61%；部分倡議方案則提出減排 65%。
法律發展也讓他們的主張更有依據。2024 年 8 月，南韓憲法法院承認人民享有免於氣候危機威脅的憲法權利，並認定 2030 年計畫不足以保障基本權利，要求政府採納符合科學依據與公平原則的目標。2025 年，國際法院在諮詢意見中指出，國家依國際法訂定氣候承諾的裁量空間有限。該意見說明，若承諾未依攝氏 1.5 度目標盡可能提高企圖心，可能構成國際不法行為。環保人士主張，若減排下限低於 60%，就有無法符合國內憲法標準及新國際基準的風險。他們也警告，採用區間可能導致目標向下限靠攏，降低問責性，也讓投資人與地方政府難以掌握方向。
為何產業界警告計畫不切實際
汽車、鋼鐵、石化及跨產業商業團體呼籲審慎行事。產業協會指出，現行減排路徑已落後於 2030 年承諾；若沒有詳細路線圖、資金及法規改革，就在 2035 年前再大幅減排，將危及生產與就業。汽車業團體尤其指出，情境方案所納入的交通電動化規模十分龐大。產業界流傳的內部推估認為，要在 2035 年達成減排 50% 後段的目標，2030 年前零排放車輛累計掛牌數須接近 950 萬輛，約占全國車隊的三分之一。他們指出，近年國內電動車銷售成長趨緩，充電網絡、電網連接及車隊汰換週期也跟不上模型所預設的速度。
鋼鐵與石化業者則指出技術限制及全球競爭壓力。以高爐為基礎的煉鋼方式天生高度耗碳；氫基直接還原鐵與電弧爐等潔淨替代技術雖持續進展，但產能調整需要時間與資金。產業團體要求政府提供明確的部門指引、可預期的時程及更有力的工具，包括租稅抵減、優惠融資、加快潔淨能源與基礎設施許可，以及扶助能證明新製程可大規模應用的先導計畫。他們也關注貿易曝險。供貨給歐盟的企業將面臨碳邊境調整機制，自 2026 年起，進口產品將依其隱含排放量課徵費用。企業擔心，在缺乏支援的情況下比競爭對手更快轉型，可能在敏感時期侵蝕利潤。
一名資深企業界人士談到氣候目標與競爭力之間的平衡時，呼籲政府調整轉型步調。
沒有必要搶在其他國家之前行動，承受環境法規帶來的逆風。我們需要調整步調。
2035 年減排 60% 至 61% 在技術上可行嗎？
近期模型研究顯示，若南韓優先採用成熟技術、加快潔淨電力發展並著重提升能源效率，全經濟體在 2035 年前減排 60% 至 61% 在技術上可行。由氣候解決方案組織與馬里蘭大學合作，採用全球變遷分析模型進行的研究發現，以成熟方案為核心的保守路徑，也能在 2035 年達成減排 61%。該情境將逐步淘汰燃煤發電、不再興建新的液化天然氣電廠、快速擴大太陽能與風電並搭配儲能、推動交通電動化，以及讓煉鋼脫離高爐製程。分析刻意降低對高不確定性技術的依賴，例如大型碳捕捉、發電時混燒氫氣或混燒氨氣。
另一項採用整合模型的評估，檢視南韓現行政策及更積極的政策組合。研究結論指出，依現行政策，2035 年相較 2018 年的減排幅度可能僅約為 30% 後段，甚至無法達成 2030 年承諾；若採取加強版政策組合，則有望減排約 60%，且不需要仰賴國際抵換額度。主要推動因素包括加快離岸風電部署、確實淘汰燃煤電力、限制延長高爐產能使用年限，以及訂定嚴格的建築能源效率與電氣化標準。
這些研究提出的關鍵措施包括：
- 2035 年前全面除役燃煤電廠，取消已提議的新燃氣發電產能，並同步快速擴建太陽能、風電及儲能設施。
- 大幅投資電網，接入再生能源、加快併網申請排程，並透過需量反應與儲能管理發電變動性。
- 煉鋼從高爐轉向使用廢鋼的電弧爐；若廢鋼供應有限，則及早試行氫基直接還原鐵，並以採購政策為低碳鋼創造市場。
- 推動小客車、公車及配送車隊電動化，並搭配充電基礎設施、車隊目標，以及適用於仍使用燃油引擎車款的燃油效率標準。
- 強化建築法規，提供誘因推動住宅與商業建築深度整修及廣泛採用熱泵，以降低天然氣需求與尖峰負載。
- 改革排放交易制度並實施碳定價，以最具成本效益的方式推動減排，並為勞工與社區轉型提供資金。
這些路徑不仰賴尚未證實的技術，而是採用許多市場已在使用的成熟設備與政策工具。真正的挑戰在於推動速度、跨部門協調，以及落實承諾的可信度。
形塑目標的法律與外交背景
南韓 2035 年目標的決策，正值氣候行動的法律與外交框架日趨嚴格之際。根據《巴黎協定》，各國須參考首次全球盤點的結果，提交 2035 年的新氣候計畫或更新計畫。全球盤點呼籲在 2035 年前大幅減排、迅速轉變電力部門，並大幅擴增再生能源與能源效率。國際法院 2025 年的諮詢意見進一步說明，國家依國際法負有防止嚴重氣候損害的義務；考量攝氏 1.5 度目標及各國能力，承諾必須盡可能提高企圖心。意見並警告，貢獻不足可能違反法律義務，並須對其他國家承擔責任。
在國內，憲法法院 2024 年的裁決承認公民享有免於氣候危機威脅的權利，並批評 2030 年計畫未能符合科學依據及公平分擔負擔的原則。立法委員目前正著手制定 2031 年至 2049 年的國家減排路徑，該路徑必須與 2035 年目標一致或更進一步，並訂出可預期的年度里程碑。這些變化提高了政府選擇目標所面臨的法律利害關係。設定符合攝氏 1.5 度目標與公平原則的減排下限，可降低訴訟風險；批評者則表示，較低的下限可能引發國內訴訟及國際監督。
貿易與競爭力也影響這項決策。歐盟正分階段實施碳邊境費。全球買家愈來愈重視低碳供應鏈，尤其是電池、鋼鐵及造船等南韓力求成長的產業。具可信度且搭配明確落實政策的積極目標，有助吸引民間資金並開拓出口機會。近期針對南韓企業領袖的民調顯示，廣泛支持在十年內迅速轉向以再生能源為基礎的電力系統，顯示許多企業認為潔淨電力既是環境目標，也是競爭策略。
關鍵部門需要哪些改變
要從目標數字邁向可信的落實成果，電力、產業、交通及建築部門都必須採取具體行動。政府已提出初步構想，獨立研究也列出可行步驟，採用成熟技術，同時避免過度依賴不確定性較高的解決方案。
電力
深度減排的基礎是潔淨電網。燃煤電廠除役須訂定具約束力的時程，並提供資金工具，協助燃煤社區公正轉型。若要避免形成長期依賴並達成 2035 年減排路徑，就必須重新評估新的燃氣電廠計畫。太陽能與風電的新增量必須超越現行計畫，並搭配電池儲能及需求彈性，使電力系統能因應占比提高、但供電變動較大的再生能源。許可與土地使用規範是主要瓶頸。若要配合全國減排 60% 所隱含的轉型速度，就必須加快核准、妥善分享社區效益，並升級輸電設施。
產業
重工業占南韓二氧化碳排放量相當大的比重。鋼鐵業者可擴大使用廢鋼的電弧爐產能，並在廢鋼不足之處規劃導入氫基直接還原鐵，另以政府採購支持低碳材料。化學業者可推動製程熱源電氣化、提升效率並重新設計製程。政府可透過貸款保證，以及用來彌補潔淨產品價格差距的差價合約，分擔首創計畫的風險。
交通
小客車、公車及配送車隊電動化，是模型中達成減排 60% 至 61% 的關鍵。這意味著必須擴充國內充電設施、提升車隊停放場與公寓大樓的電網供電能力，並透過明確的車隊規定與獎勵措施，加速車輛汰換。油電混合車等過渡措施有助減少燃料使用，但長期路徑要求零排放車輛在 2035 年前占新車銷售相當大的比重。都市規劃、大眾運輸及物流效率，也可帶來額外的行駛里程與貨運效益，減輕車輛銷售目標的壓力。
建築與城市
提高新建築能源效率標準、加快整修時程，以及廣泛採用熱泵，都能降低天然氣需求與尖峰負載。城市可透過公共採購、區域能源系統及建築效能標準帶動投資，並為高效設備建立供應鏈。這些措施可降低整體能源需求，讓再生能源更容易併入電網，進一步支援電力與產業轉型。
後續流程與觀察重點
政府計畫經總統直屬委員會及內閣審查後，敲定 2035 年目標，再提交聯合國氣候變遷秘書處。目前正進行公開聽證，預計很快就會在減排 50% 與減排 53% 的下限之間作出最後選擇。這項目標將影響明年陸續提出的部門計畫，包括更新電力供應計畫及交通路線圖。國會也預計立法訂定 2031 年至 2049 年的排放路徑，使之與新的 2035 年承諾一致。
有幾項訊號能看出目標在實際執行上是否可信。第一是減排下限：若設定為 53%，並搭配有力的部門路線圖，將比下限為 50% 傳達更明確的訊號。第二是電力部門時程：具有約束力的燃煤電廠除役時程、停止新增燃氣發電產能，以及電網投資公告，都能展現落實決心。第三是交通政策細節：特種消費稅、車隊規定、充電設施資金，以及公車與卡車相關規範，將決定電動化能否擴大。第四是產業支援：新的融資工具、採購標準及排放交易改革，可讓計畫轉為實際動工。最後是透明度：年度預算、進度儀表板及應變計畫，能在經濟遭逢衝擊時協助國家維持進度。
重點一覽
- 政府提出兩種 2035 年方案：較 2018 年排放量減少 50% 至 60%，或減少 53% 至 60%。
- 2018 年排放量為 7 億 4,230 萬公噸，2023 年約為 6 億 9,160 萬公噸。減排 50% 代表 2035 年排放量須降至約 3 億 7,120 萬公噸；減排 60% 則須降至約 2 億 9,690 萬公噸。
- 環保團體援引全球盤點結果及高所得排放國應負的公平責任，要求 2035 年至少減排 61%。
- 產業團體警告，若缺乏詳細部門計畫、資金與法規改革，目標將不切實際。
- 部長金成煥表示，設定區間有助平衡各方意見，並呼籲各部門緊急行動。
- 模型顯示，透過已成熟措施，包括淘汰燃煤、停止新增燃氣發電、擴大再生能源與儲能、產業轉型及交通電動化，減排 60% 至 61% 可行。
- 憲法法院 2024 年裁決及國際法院諮詢意見，均要求氣候承諾符合科學、公平並具高度企圖心。
- 歐盟碳邊境費等貿易壓力，讓降低出口產品碳排及發展潔淨電力更具誘因。
- 後續步驟包括內閣核定並提交聯合國，接著制定部門路線圖，並立法訂定 2031 年至 2049 年的減排路徑。
- 觀察重點包括最終減排下限、電力部門時程、交通政策細節、產業融資工具，以及透明的進度追蹤。
