日本對 AI 搜尋引擎採取監管行動，顯示全球趨勢轉變
東京——日本公平交易委員會（JFTC）宣布，將對運用生成式人工智慧的搜尋引擎展開事實調查，顯示政府日益關注大型科技公司如何使用新聞內容。該委員會認為，科技公司的某些做法，包括 AI 未經許可使用媒體機構的新聞文章，可能構成濫用市場支配地位，並違反日本《反壟斷法》的其他規定。
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這項調查是全球 AI 開發商與新聞出版業者持續緊張關係中的重大進展。JFTC 採取行動之際，外界日益擔憂 AI 搜尋引擎透過擷取內容、將內容整理成摘要答案呈現，卻不引導使用者前往原始來源，也未向出版業者支付報酬，正威脅新聞機構的商業模式。
調查對象將包括 AI 搜尋引擎的主要業者：美國 Google LLC、Microsoft Corp.，新創公司 Perplexity AI Inc.，以及日本 LY Corp.。調查也可能涵蓋其他公司，例如提供 AI 聊天機器人 ChatGPT 的美國 OpenAI。這些公司正處於生成式 AI 系統開發的前線，相關技術已改變使用者在線上搜尋及接收資訊的方式。
認識 AI 搜尋引擎
AI 搜尋引擎是傳統搜尋工具的重要演進。傳統搜尋引擎會根據查詢列出網站連結，而新一代系統能理解以對話語氣提出的問題，並直接提供彙整後的答案。這項技術運用以大量網路資料訓練的大型語言模型，針對使用者的查詢生成摘要回覆。
一般認為，這種方式比傳統搜尋引擎更方便，因為使用者不必瀏覽多個網站，就能直接取得答案。使用者可以用自然語言提出複雜問題，並獲得整合多個來源資訊的完整回覆。批評者指出，這種便利性正是新聞出版業者憂心商業模式及維持優質新聞能力受到影響的原因。
ChatGPT 和 Perplexity 等生成式 AI 系統，會吸收來自網路的海量文字資料，包括新聞文章、書籍及其他出版品，再利用這些訓練資料辨識模式與關聯，據此生成近似人類的回覆。批評者認為，儘管這項技術十分精密，本質上卻是在未適當標示來源或支付報酬的情況下，重新利用記者與內容創作者的成果。
對新聞機構的經濟威脅
AI 生成的搜尋結果日益普及，對新聞業傳統商業模式構成存亡威脅。新聞機構的收入主要來自網站廣告，而這取決於使用者是否點擊連結、閱讀完整文章。AI 生成的新聞摘要若直接回答使用者的問題，可能使這類收入大幅下滑，進而動搖專業新聞業的財務永續性。
大型科技公司通常在搜尋和數位廣告市場擁有強大的市場力量，使問題更加複雜。這些公司若未與新聞出版業者協商授權協議，就將 AI 整合進搜尋引擎，等於從新聞生態系攫取價值，卻幾乎沒有回饋內容創作者。批評者認為，這構成濫用市場支配地位，因為既有平台憑藉市場力量訂定條件，使內容創作者處於不利地位。
這對新聞出版業者可能造成嚴重影響。產業分析人士指出，使用者若能直接從 AI 取得完整答案，而不必造訪出版業者網站，新聞機構失去的不只是廣告收入，也包括與讀者建立關係、推廣訂閱服務，以及展現新聞價值的機會。長期下來，調查報導、地方新聞及其他需要大量投入的重要新聞工作，可能因可用資源減少而受影響。
歷史背景：平台主導地位與新聞收入
目前 AI 搜尋引擎與出版業者之間的情勢，令人想起科技平台和新聞出版業者過去的緊張關係。2010 年代，Facebook 等社群媒體平台大幅改變新聞在網路上的傳播方式。這些平台起初為出版業者帶來大量流量，但後來演算法改變、優先呈現其他類型的內容，導致導流量大幅下滑。許多為社群媒體分發而調整營運方式的新聞機構，在平台改變策略後蒙受收入損失。
同樣地，Google 長期在搜尋市場居於主導地位，因而對新聞出版業者的曝光度與收入握有相當大的影響力。多年來，出版業者一直抱怨 Google 的做法，包括在搜尋結果中使用新聞內容摘要，可能讓使用者不必點進出版業者網站，也能滿足資訊需求。改以 AI 生成答案，代表這股趨勢加速發展，使用者造訪原始新聞來源的可能性恐怕更低。
JFTC 過去的調查結果與法律架構
這不是 JFTC 首度調查科技平台與新聞媒體之間的關係。2023 年，該委員會公布一份針對新聞媒體的事實調查報告，指出平台做法引發重大疑慮。報告指出，如果大型科技公司使用文章卻不支付費用，或僅支付極低費用，可能構成濫用市場支配地位，並違反日本《反壟斷法》。
日本反壟斷法中的「濫用優越議價地位」概念，與這項調查尤其相關。這套法律架構禁止具備相當市場力量的公司，對規模較小的交易夥伴施加不公平條件。JFTC 已表明，AI 公司未經許可使用新聞內容，或提供不足的報酬，可能落入這項禁令的範圍。
過去日本在 AI 與著作權議題上的做法相對寬鬆。日本於 2019 年修訂《著作權法》，納入第 30 條之 4，廣泛允許為資訊分析而擷取及使用著作物，包括用於訓練 AI 模型。這使日本成為全球著作權規範對 AI 最友善的國家之一，甚至允許為商業用途使用受著作權保護的材料訓練 AI。JFTC 目前的調查顯示，即使著作權法容許某些使用方式，反壟斷法仍可能對具市場支配地位的平台課予義務。
文化廳近期指引
日本文化廳於 2024 年 1 月發布「AI 與著作權」指引草案，收到近 25,000 件公眾意見後再行修訂，使法律環境更加複雜。指引釐清，雖然通常允許以受著作權保護的材料訓練 AI，但仍有重要限制。
指引區分以著作權內容進行「資訊分析」，以及以「享受」作品所表達的思想與情感為目的之使用。為純粹資料分析而擷取內容，可能不必取得同意；但若目的是生成被視為受著作權保護作品之創意表達的內容，包括模仿特定創作者的風格，則可能需要取得許可。
此外，指引也討論著作權人遭受「不當損害」的情況，例如 AI 生成內容與著作權人的市場利益衝突，或阻礙潛在的行銷管道。這表示即使著作權法允許 AI 訓練，損害出版業者內容營利能力的做法仍可能面臨法律挑戰。
全球趨勢：各地均加強審視
日本並非唯一檢視 AI 搜尋引擎做法及其對新聞出版業者影響的國家。AI 搜尋引擎在歐洲正面臨嚴格審查，歐盟執委會已開始調查 Google 涉嫌違反歐盟競爭法的情形。歐盟也建立了《數位市場法》和《人工智慧法》等完整監管架構，以處理部分相關疑慮。
歐盟《數位市場法》將部分大型線上平台指定為「守門人」，並要求其履行特定義務，包括確保公平競爭，以及不得偏袒自家服務。這些規範可能有助於處理 AI 搜尋引擎引發的部分疑慮，但如何適用於生成式 AI，目前仍在研議中。
美國的監管方式則較為分散。拜登政府時期的聯邦貿易委員會（FTC）曾表示，將運用現有權限積極監管 AI，並警告，使用具有歧視影響的 AI 工具，或對 AI 能力提出缺乏根據的宣稱，可能違反《聯邦貿易委員會法》。FTC 也曾對利用 AI 技術欺騙或傷害消費者的公司採取執法行動。
美國目前沒有專門全面規範 AI 開發或部署的聯邦法律。各州已制定各自的 AI 規範，國會也審議了涵蓋多項議題的 AI 法案。因此，美國的監管環境呈現各州要求與適用於新技術的既有聯邦法律交錯並存的局面。
針對 AI 公司的具體法律行動
除了監管調查，新聞出版業者與內容創作者也直接對 AI 公司提出法律挑戰。多家新聞機構已提起訴訟，指控 AI 訓練資料涉及著作權侵權。《紐約時報》控告 OpenAI 和 Microsoft，主張兩家公司侵犯新聞內容的著作權。這些案件提出根本問題：以受著作權保護的材料訓練 AI 模型，是否符合著作權法中的合理使用原則。
其他法律行動包括藝術家、攝影師與作家提起訴訟，指控自己的作品遭用於訓練 AI 圖像與文字生成工具。這些案件要求針對過去未經授權使用內容的情形給予賠償，也試圖建立能在 AI 時代保護智慧財產權的法律先例。案件結果可能大幅改變 AI 開發所須遵循的法律規範。
JFTC 調查對象之一的新創公司 Perplexity AI，也面臨具體法律挑戰。《芝加哥論壇報》控告 Perplexity，指其未經許可使用受著作權保護的文章，並繞過付費牆生成內容。《大英百科全書》和 Merriam-Webster 也已控告 Perplexity，指控其侵犯著作權與商標權。這些案件凸顯 AI 公司未與權利人妥善協議，就將新聞內容納入系統，將面臨法律風險。
這項調查對 AI 公司意味著什麼
對 JFTC 調查鎖定的 AI 公司而言，這項調查既是近期合規挑戰，也可能預示更廣泛的監管行動。調查結果可能要求公司改變商業做法，包括與新聞出版業者協商授權協議，或調整 AI 系統呈現資訊的方式。
這項調查也可能影響 AI 公司在全球範圍內與內容創作者往來的方式。如果日本確立使用新聞內容須取得許可或支付報酬的先例，其他司法管轄區可能採取類似做法。這可能提高開發與營運 AI 系統的成本，因為公司需要建立授權架構與補償機制。
部分 AI 公司已開始與新聞出版業者建立合作關係。OpenAI 已與美聯社、Axel Springer 等機構簽署協議，付費取得存檔文章，用於訓練大型語言模型，並試行使用 OpenAI 軟體。這類合作是處理 JFTC 和其他監管機關所提疑慮的可能模式之一。
然而，授權工作的規模十分龐大。AI 模型以包含數十億篇文章及其他內容的巨量資料集訓練。若要與可能多達數百萬名權利人簽訂授權協議，行政作業將十分複雜，成本也高得難以負擔。因此，部分 AI 公司主張應廣泛適用合理使用豁免，或建立退出機制，讓出版業者能禁止自己的內容用於訓練。
這項調查對新聞機構意味著什麼
對新聞出版業者而言，JFTC 的調查讓他們期待監管機關能處理那些被視為威脅產業存續的做法。如果調查促使 AI 公司必須協商授權協議或為新聞內容付費，便可能建立新的收入來源，支撐新聞業發展。
然而，新聞機構在與市場力量及資源遠勝於己的大型科技公司協商時，面臨實際困難。即使監管壓力迫使 AI 公司上談判桌，若缺乏集體議價能力或制定公平補償標準的監管架構，出版業者仍可能難以爭取有利條件。
部分出版業者選擇直接提起訴訟，而非等待監管介入。對 AI 公司提出的訴訟要求賠償過去未經授權使用內容造成的損失。這類法律策略可與監管行動相輔相成。
要讓新聞業長期永續，可能不能只靠與 AI 公司簽訂授權協議。產業分析人士指出，即使協商成功，也未必足以抵銷 AI 對新聞商業模式造成的廣泛衝擊。出版業者可能需要分散收入來源、與受眾建立直接關係，並在 AI 充斥資訊環境的時代，找出展現專業新聞獨特價值的新方法。
可能結果與時程
JFTC 將目前的行動稱為「事實調查」，顯示委員會目前仍在蒐集資訊，尚未準備立即採取執法行動。此類調查通常包括向公司蒐集資料、分析市場動態，以及評估特定做法是否違反現行法律。
調查結束後，預期 FTC 將通報任何可能違反《反壟斷法》的情形，並提出改善建議。後續可能發布行政指引、要求公司自願承諾遵循規範，或在確認違規後採取正式執法行動。這項程序的時程尚不明朗，但其他司法管轄區類似的調查通常歷時數月至數年。
調查也預計評估，JFTC 於 2023 年新聞媒體交易報告中已指出的問題，是否有所改善。該報告警告，若居於主導地位的平台營運商利用自身優勢造成不利影響，即構成「違反《反壟斷法》的濫用優越議價地位」。報告列舉的例子包括片面更改合約條款，或設定過低的使用費。
無論調查結果為何，這項行動都顯示日本監管機關正密切關注 AI 對新聞市場的影響。即使不會立即採取正式執法行動，光是受到審查，也可能促使公司調整做法，以避免潛在法律風險。
對數位經濟更廣泛的影響
JFTC 的調查是全球重新檢視數位平台如何與內容創作者互動的一環。AI 的興起加劇了多年來逐漸累積的平台權力疑慮，Google、Meta 和 Amazon 等公司已在數位經濟的不同領域占據主導地位。
世界各地的政策制定者都在思考如何將現行法律架構適用於快速演變的 AI 技術。競爭法、著作權法與消費者保護法規，都是在現今這一代 AI 系統出現前制定，因此引發這些法律是否足以應對新挑戰，或是否需要更新的疑問。
這項調查也凸顯創新與保護既有產業之間的拉鋸。AI 支持者認為，過於嚴格的監管可能扼殺技術進步，妨礙有益應用。相對地，創作者與出版業者則指出，若缺乏充分保障，他們的經濟存續能力將受到威脅，進而可能降低數位生態系中內容的品質與多元性。
日本如何處理這些矛盾，可能影響其他國家的做法。身為具備重要科技能力的主要經濟體，日本的監管選擇往往具有國際影響力。JFTC 以現行反壟斷法處理問題，而非另創專門規範 AI 的法規，這種平衡作法可能成為面對類似挑戰的其他司法管轄區的參考。
AI 與新聞業的未來方向
要為 AI 開發商與新聞出版業者之間的緊張關係找到永續解方，可能需要從法律、技術與商業等多方面著手。JFTC 的調查等監管行動有助於建立公平的行為規則，但單靠監管無法為 AI 時代的新聞業打造永續生態系。
技術解方也可能發揮作用。部分開發商正探索如何讓 AI 系統更妥善標示資訊來源，並將流量導向原始內容，藉此讓 AI 的誘因與出版業者的利益一致。內容來源與標示的技術標準，或可確保創作者在作品被 AI 系統使用時，獲得適當署名與報酬。
商業模式創新同樣重要。新聞機構正探索傳統廣告與訂閱以外的新收入方式，包括會員制、活動、顧問服務及多元媒體產品。AI 公司也在開發新商業模式，可能藉此與內容創作者分享收入。
歸根究柢，AI 與新聞業要建立永續關係，必須承認雙方相互依存。AI 系統需要高品質訓練資料才能有效運作，而新聞業也需要永續的經濟模式，才能持續產出充實公共討論的內容。如何讓雙方利益一致，可能決定 AI 最終是支持還是削弱專業新聞業的未來。
重點整理
- 日本公平交易委員會已對 AI 搜尋引擎使用新聞文章展開調查，對象包括 Google、Microsoft、Perplexity AI、LY Corp，並可能包括 OpenAI。
- 該委員會認為，AI 未經許可使用新聞文章，可能構成違反日本《反壟斷法》的濫用市場支配地位行為。
- AI 搜尋引擎會根據網路資料生成摘要答案，可能減少新聞網站流量，威脅出版業者的收入模式。
- 這項調查是在 JFTC 於 2023 年發布新聞媒體報告、警告平台做法可能損害出版業者之後展開。
- 日本 2019 年著作權法允許以受著作權保護的材料訓練 AI，但反壟斷法仍可能對具市場支配地位的平台課予義務。
- 全球各地也在加強審查，歐洲當局正在調查 Google，美國監管機關則透過現行法律架構檢視 AI 做法。
- 新聞出版業者已對 AI 公司提起多起訴訟，指控其侵犯著作權。
- 部分 AI 公司已開始與新聞出版業者簽訂授權協議，但要大規模推行仍有挑戰。
- 調查目前仍處於事實調查階段，可能結果包括發布行政指引或採取執法行動。
- 調查結果可能影響全球對 AI 與內容創作者關係的監管方式。
