為何外籍勞工無法扭轉人口衰退
韓國正招募更多外籍勞工，以維持農場運作、生產線運轉，並填補照護機構的輪班人力。韓國國會預算處一項最新分析指出，這項策略能減緩許多地方的人口衰退，卻無法扭轉全國人口萎縮的趨勢。數字說明了原因。2024年，外籍居民增至258萬人，占總人口約5%，高於2015年的3.4%。同期，不含外國人的居民登記人口在2019年達到約5,185萬人的高峰，之後減少約63萬人。目前多數地方自治團體的外籍居民人數都高於五年前，當中也包括當地青年人口已降至歷史低點的農村郡。
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這項研究的核心結論相當明確：外籍勞工有助維持生產，也能支撐地方服務業存續，但他們帶來的新家庭、新生兒或持續消費，還不足以改變全國人口走勢。韓國已進入超高齡社會，65歲以上人口占比超過20%。根據近期估計，生育率約為每名女性0.7名子女，位居全球最低之列。短期或輪替流動勞工增加，無法抵銷這種人口結構變化。以國際標準來看，外國人占韓國人口的比例也相對偏低，而且許多簽證都是臨時性質，取得居留資格的途徑有限。結果是，這類人力成為勞動供給的安全閥，而非人口結構轉變的關鍵。
外籍人口如何改變韓國各地
外籍人口正逐漸從首爾大首都圈擴散至更廣大的地區。2019年至2024年間，229個地方自治團體中有211個的外籍居民人數增加。首爾、仁川及京畿道以外地區的外籍居民占比，從40.6%升至43.3%。這種變化在政府列為人口消失危機地區的地方最為明顯。這類地區的65歲以上人口至少是20至39歲女性人數的兩倍。在130個此類地區中，有35個自2019年以來的外籍居民人數增加超過50%。這些新住民有助維持地方勞動力供給，讓商店、公車和診所得以持續運作。
隨著工作年齡人口萎縮，許多農村郡眼看著學校招生人數下滑，服務業者也相繼離開。外籍新住民能為當地提供最低限度的需求支撐。農業合作社得以在收成季節找到採收工人，小型工廠避免停工，地方商家也有了更多顧客。預算處報告肯定了這些貢獻，同時提醒，若經濟核心動能持續流失，這些貢獻並不代表地方能確保長期復甦。
什麼是人口消失危機指數？
政策制定者以一項簡單指標追蹤人口年齡結構：當65歲以上人口至少是20至39歲女性人數的兩倍，代表一個城鎮未來多年都將面臨嚴重的出生人口不足。這項指標反映高齡化的程度，以及潛在生育人口基礎的萎縮。符合這項門檻的地區，往往難以維持學校和專科醫療服務。外籍勞工可以減緩衰退，但要穩定年齡結構，仍需要永久定居的家庭和穩定的工作。
政府政策轉向移民
如今，移民政策的目標不只是填補急迫的人力缺口，也包括支援地方經濟。法務部於2022年推出區域特定F-2-R簽證，以配合地方勞動力需求。政府的《移民政策基本計畫》則訂定與外籍人口流入相關的經濟及區域發展目標。政策方向已相當明確：各項計畫依據地方自治團體的需求，以及哪些產業無法由當地人力填補職缺而設計。
照護服務就是一個例子。韓國65歲以上人口突破1,000萬人後，跨越超高齡門檻。為此，政府於2024年開放韓國大學畢業的外籍人士從事老人照護工作，指定24所大學培訓外籍照護人員，並安排於2026年至2027年進行試辦計畫。目標是培養受過訓練的照護人員，支援各地的醫院、長期照護中心及居家服務。
即使採取了這些措施，外籍勞工的組成仍以低技術工作者為主。2024年，約有54.7萬人持工作簽證，其中約15.6%被歸類為技術人才，約84.3%則屬於低技術類別。大城市的技術人才占比通常較高。都會區以外，多數雇主仰賴初階或體力勞工。這樣的人力結構有助維持目前的生產，卻無助於提升技術能力或帶動新投資。
為何臨時勞工對地方的影響有限
短期勞工能穩定農業和製造業的產出。他們帶著明確目的前來，往往是為了賺錢並匯款回國。許多人消費謹慎，合約結束後就返國。這限制了地方零售活動、學校招生和住宅交易，即使工作場所忙碌，也會抑制地方政府的稅收。國會預算處報告指出，這種模式能讓工廠或農場繼續營運，卻無法孕育新一代家庭，也無法促使經濟基礎多元化。
產業結構也增加了困難。中小企業難以招募年輕韓國人從事辛苦、低薪的工作。許多企業依賴《雇用許可制》，在嚴格限制工作流動和停留期間的規定下，從國外招募人力。一項商業團體近期調查發現，至少有50名員工的中小企業中，約94%已聘用外籍勞工，多數企業計畫維持或增加外籍員工人數。這顯示勞動需求持續存在，也反映外籍招聘已成為一些難以提高生產力或薪資的產業之穩定力量。
韓國勞動市場的學術研究顯示，外籍勞工帶來的影響並不一致。在某些領域，外籍勞工可能壓低薪資，或取代本國勞工；在其他情況下，職務分層和誘發投資則可能減輕這些影響。研究人員也指出，配額制度應考量人口和產業的長期趨勢；隨著停留期間拉長，短期移民的原始原則正逐漸瓦解。然而，若沒有更明確的途徑，讓高技術人才入境並與家人定居，移民對創新、創業及地方消費的影響仍相當有限。
技術人才、留學生與不同的策略
更有助益的做法之一，是吸引更多可能定居、消費並發展職涯的技術人才、畢業生及專業人士。韓國商工會議所近期一項研究由高麗大學經濟學家帶領研究團隊完成，估計若增加100萬名外籍大學畢業生，GDP可提升約6%。這項分析採用2012年至2023年的區域數據，發現勞動力中外籍畢業生占比與人均產出呈正相關。背後的經濟原理很直接：技術人才通常收入較高、在當地消費較多，也有助企業提升價值鏈地位。
以韓國的國土規模和所得水準來看，該國的高技術外籍勞工相對少。主管機關數據顯示，2023年約有6萬8,600人持專業工作簽證，例如E-1教授簽證或E-7特定活動簽證。2024年就讀韓國大學院校的外籍研究生不到5.5萬人，人才管道因此相當有限。韓國商工會議所報告提出多項措施，以提高定居吸引力，包括改善學校與醫療服務、為家庭提供可預期的簽證規定，以及打造有利新住民快速融入的社區。
韓國商工會議所產業創新部門主管李鐘明表示，目標是打造能讓人才蓬勃發展、從第一天起就有所貢獻的地方。該協會並指出，打造有利定居的城市，將提升韓國在全球人才競爭中的競爭力。
現在是打造具國際競爭力城市的時候，讓外籍專業人士能快速定居並為經濟成長作出貢獻。
本土勞動市場的難題
隨著本國勞動人口萎縮，單靠移民無法填補人力缺口。韓國開發研究院的政策研究指出，韓國有不少人才尚未充分運用。年長者、身心障礙者和許多女性面臨障礙，導致他們無法投入職場，或只能從事兼職及不穩定工作。韓國開發研究院建議採取分階段措施：近期政策應優先提升生產力，並有選擇地吸引海外人才；中期改革應降低招聘及職涯發展的僵化限制；長期投資則應著重教育、技能培養、性別共融及社會融合。
年齡歧視也會削弱勞動力供給。一份近期人權報告指出，以年齡為依據的就業規定、普遍的強制退休制度，以及再聘用措施，迫使許多60多歲的韓國人轉而從事低薪工作。人口高齡化之際，這些做法同時削弱所得、消費能力和稅收基礎。該報告高齡者權利資深研究員布莉姬特．斯利普概述了這項問題。
這些做法剝奪年長勞工繼續從事本職工作的機會，支付較低薪資，並迫使他們轉而從事低薪、不穩定的工作，完全只是因為他們的年齡。
改善這些本土限制，能讓移民政策更有效。如果年長者得以延長職涯、家長能獲得可靠的托育服務，而中年工作者能重新受訓、轉入成長型產業，那麼外籍招聘就能補強更穩固的基礎，而非取而代之。
日本及其他國家的經驗
日本和韓國都面臨人口高齡化壓力，民眾對移民態度謹慎，簽證制度也經過數十年發展，變得相當複雜。兩國都擴大臨時工作管道，以維持工廠和服務業的人力，同時為專業人士及返鄉定居的同族人士設立有限的途徑。結果形成多層次的移民制度，不同簽證類別的權利各異，許多移民取得長期居留資格仍受限制。
日本目前正修訂重要計畫，從單純輪替人力轉向留用人才。日本計畫於2027年以「就業技能培訓計畫」取代長期遭批評的「技能實習制度」。這項制度將作為銜接「特定技能制度」的管道；通過語言和技能測驗的人，可在該制度下獲得較穩定的工作及長期居留途徑。其目的在於透過提供積極投入的勞工更完善的保障和工作流動性，為照護、營建、餐飲服務和製造等產業建立可持續的勞動力。韓國的《雇用許可制》為中小企業招募人力建立了制度，但未提供明確的定居途徑。兩國差異顯示，韓國若能增加階梯式管道，讓有能力的勞工提升技能，並逐步取得更穩定的居留身分，將有助益。
成功的樣貌
要持久因應人口衰退，必須結合本土改革，並更明確地調整韓國鼓勵的移民類型。這代表提高高技術人才的占比、改善留學生轉換為就業簽證的機制、為有所貢獻的人士打造順暢的永久居留途徑，以及鼓勵家庭在首爾以外有工作的地方定居。此外，也必須處理國內阻礙，提升勞動參與率，或避免有經驗的工作者退出勞動市場。
定居與人數同樣重要。當勞工帶著家人前來、讓子女就讀當地學校並購置住宅，就能為社區扎根。零售和服務需求自然增加，地方稅收也會上升。政府官員應投資因應各地需求的融合服務，包括與就業連結的語言課程、學歷資格認可，以及協助新住民創業。
產業政策和移民政策必須相輔相成。以先進製造、潔淨能源或生物醫學產業聚落為發展目標的地區，若缺乏合適的技術人員、工程師及管理人才，就無法帶動成長。將企業投資核准與具體招聘及留用專業人才計畫連結，有助將成長擴展至首都圈以外。大學可與雇主合作，讓國際學生為特定職務做好準備，並協助他們順利投入勞動市場。
最後，數據和治理將決定政策調整的速度。更即時的勞動力短缺指標、更嚴格的招聘監督，以及定期更新配額，都有助減少瓶頸。地方自治團體可獲得誘因，打造有利定居的環境，並將經費與畢業生留任率、薪資成長，以及從臨時身分轉為較穩定身分的勞工占比等成果連結。
重點整理
- 2024年外籍居民增至258萬人，約占總人口5%；自2019年以來，本國居民登記人口則減少約63萬人。
- 多數地方自治團體的外籍人口都增加，包括130個人口消失危機地區中的35個，自2019年以來增幅超過50%。
- 政府政策如今將移民與區域發展連結，包括區域特定F-2-R簽證，以及預計於2026年至2027年推行的照護人員培訓試辦計畫。
- 工作簽證持有者中約15.6%屬於技術人才，其餘多從事能穩定產出、卻無法帶動產業升級的低技術工作。
- 商業團體和研究人員指出，吸引並留住更多技術人才及畢業生有助促進成長；一項估計認為，若有100萬名外籍畢業生在韓國定居並工作，GDP可提升6%。
- 改善年齡歧視、托育服務及勞動市場彈性的本土改革至關重要，可提升勞動參與率，並讓移民成為補充力量，而非取代本國勞工。
