改革期限撞上國會休會
尼泊爾原訂於2027年1月中旬前，將航空監管機構與機場及導航服務分開；但兩項關鍵法案直到國會下議院會期結束前數小時才送交，改革目標因此面臨威脅。延誤也削弱政府原定的脫離歐盟執委會航空安全清單之路；尼泊爾自2013年12月起一直列於該清單。
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財政部長斯瓦尼姆・瓦格勒（Swarnim Wagle）於5月30日提出預算時宣布這項期限。《尼泊爾民航局法案》與《尼泊爾航空服務局法案》將拆分目前同時營運航空服務並監督其安全的機構。歷屆政府都曾承諾推動這項改革，但始終未能完成。
眼前的問題是國會議事時間不足。一名觀光部官員表示，草案已獲財政部核准，並在延遲送交國會近兩個月前送達法務部。會期休會，也就是正式結束後，官員預期法案實質審議將等到冬季會期。
文化、觀光及民航部一名官員表示，延誤打亂了預算時程：
「如今國會已休會，我們必須等到冬季的下次會期，才能討論並通過法案。尼泊爾不可能如預算所宣布的計畫，脫離航空安全清單。」這名官員說。
這是官員提出的警告，並非歐洲方面已宣布的決定。尼泊爾通過相關法案與從歐盟清單除名，是兩個不同程序。即使議員在冬季迅速通過法案，主管機關仍須設立新機構，並證明安全監督在實務上確實運作。
5月稽核為何帶來另一個期限
尼泊爾計畫邀請國際民用航空組織於2027年5月進行航空安全監督稽核。航空官員表示，國家的法律與監管文件必須在稽核前六個月定稿並凍結，因此準備期限約在2026年11月。
這些官員指出，更新後的規章、程序指引及評估檢核表，也必須在稽核前四至六個月上傳至國際民航組織（ICAO）的線上框架。稽核人員會在抵達前檢視這些文件，以便規劃檢查並確認需要查證的資料。
因此，文件凍結不只是行政上的截止日。新法規還需要配套執行規則、明確分工、受過訓練的人員，以及能證明相關安排確實已付諸實行的紀錄。稽核前不久才通過的法律，本身無法提供這段實施歷程。
ICAO將其普遍安全監督稽核計畫描述為評估一個國家是否有效且持續落實安全監督的關鍵要素。該計畫旨在協助各國遵守國際安全標準，並持續監控各國履行監督義務的情況；它並非單純計算法規通過的數量。
尼泊爾民航局一名高階官員表示，該局打算申請延後稽核，以納入新法規。目前有關延誤的說明中，尚未公布修訂日期，也未宣布該申請是否獲准。
時間安排上還有另一個問題：原訂2027年5月進行的稽核，晚於政府設定的2027年1月目標。若尼泊爾希望以該次稽核作為支持歐盟除名的證據，就無法在1月前完成這部分程序。延後稽核或許能為改革爭取更多時間，卻也會讓相關證據更晚才能提出。
歐洲的要求與非要求事項
歐盟的限制措施禁止在尼泊爾取得認證的航空公司，包括尼泊爾航空公司，在歐洲空域營運。這並非禁止所有國際航班飛往尼泊爾。核心問題在於，外界是否信任尼泊爾有能力監督其負責的航空公司與航空服務。
歐盟駐尼泊爾大使維若妮克・洛倫佐（Véronique Lorenzo）5月表示，新政府在部長級會議中多次提及航空安全清單議題。她肯定政府在政治層面的重視，同時也區分了歐盟要求監督機制獨立，與要求採用某一特定機構模式之間的差異。
洛倫佐說明歐洲方面的立場：
歐盟從未要求透過修法，將服務提供與監管職能分開。」她說，「我們堅持的是各項職能必須彼此獨立，以避免利益衝突。
這項區分修正了外界先前對法案的預期。洛倫佐在10月21日、前一次改革期間的演說中曾表示，通過將各項職能分開的法律，可能使歐洲解除限制。她後來的說明則表明，職能分拆是實現監督獨立的一種途徑，並不代表一定能從清單除名。
2023年9月的歐洲評估訪問發現，尼泊爾民航局核准的組織架構，與各部門、組別及人員的實際配置存在落差。尼泊爾在2022年曾提交證據，說明其在現有機構內強化職能分離的措施；但後續訪問顯示，正式安排與實際運作並未完全一致。
尼泊爾隨後制定矯正行動計畫。一種說法稱該計畫仍在歐盟審查中；洛倫佐近期的談話則聚焦於執行進度遲緩。她表示，過去兩年半幾乎沒有進展。兩種說法描述的是同一程序的不同階段：提交計畫並不代表其中措施已經落實。
近二十年仍未完成的立法
將航空監管與服務提供分開的提案，源自政府2007-08至2009-10年的《三年過渡計畫》。後續政策與預算持續保留這項提案，卻始終沒有完成機構改組。
立法歷程包括法案在上議院通過、多次提交內閣，以及歷屆政府重新起草。以下主要進程顯示，這項議題懸而未決已經多久：
- 2007-08至2009-10年：《三年過渡計畫》提議考慮重組航空主管機關的建議。
- 2020年2月23日：兩項航空法案完成登記。
- 2021年8月2日：上議院一致通過法案。
- 2022年：ICAO在尼泊爾稽核結果中正式要求將監管與服務職能分開。
- 2023年7月16日：觀光部再次將草案送交內閣，為原定的歐洲航空安全評估預作準備。
- 2024年9月6日：觀光部長巴德里・普拉薩德・潘迪（Badri Prasad Pandey）將法案提交內閣。
- 5月30日預算宣布：財政部長斯瓦尼姆・瓦格勒訂下2027年1月中旬的改革目標。
- 最近一次國會會期：法案在休會前不久送交下議院。
不同報導對嘗試次數的計算方式不一。一則報導稱目前是第三次推動，此前曾於2017年及2024年嘗試。另一則報導記載法案於2020年登記、2021年在上議院通過，並稱此後觀光部曾四度將草案送交內閣。這些說法不應被視為對國會提出法案次數的一致統計。
儘管政治上獲得支持，程序延誤仍持續發生。內閣法案委員會先前已核准草案並建議修改措辭，但送交國會登記前仍須取得內閣進一步核准。3月27日上任的法務部長索比塔・高塔姆（Sobita Gautam）將起草45項法案列為優先工作，其中包括航空法案。不過航空官員仍將最新延誤歸咎於草案在法務部停留約兩個月。
兩個主管機關如何分工
依照提案，尼泊爾民航局將負責監管，機場營運及相關服務則交由獨立的航空服務局負責。報導對新服務機構的名稱有「尼泊爾航空服務局」及「尼泊爾航空服務管理局」兩種寫法；後者也稱為NASA。
監管機構將核發航空運營人證書，也就是航空公司從事商業營運所需的許可；並負責登記航空器、認證適航性，以及核發飛行員、航空管制員與工程師執照。提案賦予的執法權力包括開罰，以及暫停違反安全標準的航空公司或航空組織營運。
服務機構將負責興建、維護、升級及營運機場，並提供空中導航與航空交通管理服務。其職責還包括航空通訊、氣象服務、機場保安、消防、搜救。該機構也可收取降落、停機、導航及旅客服務費，並以商業方式運用機場設施。
法案試圖處理的實務利益衝突在於：同一個組織既營運機場與導航服務，也評估這些服務是否符合安全要求。設立獨立機構，將讓監管單位能對服務機構進行檢查，必要時也能予以制裁。
觀光部長卡達克・拉傑・保德爾（Khadak Raj Paudel；部分報導拼作Khadkaraj Poudel）表示，職能分離可處理這項利益衝突並強化監督。他也說，尼泊爾正在改善產業訓練，指出改革工作不僅止於機構重整。
保德爾談到航空安全改革需要持續推進：
「航空安全需要持續改善，而不是一次性的結構調整。」他說。
領導人事規則將考驗獨立性
提案中的監管機構將由觀光部長擔任主席，觀光部與財政部的常務次長擔任成員；局長將兼任執行長及秘書長。由政府提名的航空專家須具備研究所學位，並有至少10年相關經驗。
服務機構則將由政府指派的專家擔任主席，成員包括觀光、財政及內政部代表，以及兩名提名專家，其中至少一名為女性。其董事總經理將透過公開競爭選任，須具備研究所學位及至少15年民航經驗，任期四年。
不同報導對監管機構執行主管的資格說法不一。針對最新延誤的詳細說明指出，局長將從政府高階官員，或民航局第12職等員工中選任，任期四年，並可續任。另一則報導則稱，兩個機構的執行主管都須具備碩士學位、15年民航管理經驗及高階管理經驗。
目前沒有一份共同發布的法案全文，可確認哪些條文是現行版本，因此不能假設這些說法完全一致。這項差異很重要，因為專業資格、任用限制及遴選程序，將決定誰能領導新的監管機構。
據稱，提名委員會將由主管部會的秘書長領導，並由部會指派的專家及主管常務次長參與。制度也禁止曾因特定罪行遭定罪者擔任相關職務，包括貪污、洗錢、綁架及涉及敗德行為的罪行。
因此，即使在法律上分設機構，各部會仍將在任命與治理方面扮演重要角色。實際考驗在於，監管機構能否獨立於服務機構作出安全決策，並在決策影響機場營運或航空公司活動時抵抗壓力。歐洲方面對組織圖與實際人員配置落差的調查結果，更凸顯這項區別的重要性。
機場投資與人員調動
服務機構法案將擴大民間參與機場建設、營運及管理的機會。經政府核准後，該機構可依據商業計畫，與國內或外國投資者共同投資，包括公私合資的合作模式。
提案也允許委外提供服務。政府機關可直接取得合約，民間及非政府組織則須透過競爭程序選出。這些安排會改變服務提供者，但無法取代獨立安全監督的必要性。
人員配置也是一項重大工作。現有機構的正式員工起初將轉入服務機構。有意加入監管機構者可在60天內提出申請，並依年資及績效安排職務，薪酬不得降低。
無法或不願轉調的員工可獲提供自願退休方案。技術人力不足時，可借調公務員。新聘員工則依現行法律加入提撥制退休金制度。
法案也允許獲授權的服務機構人員進入可能妨礙飛航作業的私人土地。一般情況下，進入前須通知，並由保全人員及地方代表陪同。若為防止事故或緊急維修等情況，則可不經通知進入，事後再提交報告。這些營運權限顯示，在承諾成立兩個獨立機構背後，還有大量執行工作。
預算利害不只關乎歐洲航線
這項航空改革搭配2026-27財政年度預算：文化與觀光獲撥款73.4億盧比，民航獲撥款29.3億盧比。民航預算中有15.3億盧比指定用於升級特里布萬國際機場，約占該部門所列總額的52%。
政府也計畫引入民間力量營運高塔姆佛陀國際機場與博卡拉國際機場、在巴拉特普爾開辦夜間航班、擴建蘇爾克特機場，並升級塔爾查及塔里岡機場的跑道。政府打算在六個月內敲定尼加德國際機場的執行模式。
觀光計畫包括「2027尼泊爾健康旅遊年」及「2028-29觀光年」，吸引消費能力較高的旅客，並鼓勵投資度假村與飯店。山區計畫則包括為海拔6,000公尺以上、尚未命名的山峰命名，改善救援安排，以及開發大喜馬拉雅步道與丹菲路線。
文化計畫包括撥款8.3億盧比改善藍毗尼基礎設施，並推廣賈納克布爾為國際婚禮目的地。這些計畫除了宣傳，也仰賴旅客信心與可靠交通。投入機場與觀光目的地的經費，無法取代對連接這些地點的航空服務進行可信賴的監督。
過往安全改善未能終止歐盟限制
尼泊爾過去的ICAO評估結果顯示，在一項國際程序中取得進展，不會自動解決另一項程序的問題。據報，其有效落實率從2009年的46%，升至2013年的54.97%，並於2017年7月達到66%；2009至2017年間提高了20個百分點。
ICAO於2017年撤銷對尼泊爾的重大安全疑慮認定，但歐洲限制措施仍持續。一項內部歷史評估估算的67%分數，並非新的ICAO稽核結果，不應解讀為目前的準備程度。
稽核延期也有先例。尼泊爾曾要求延後原訂2019年的評估，以爭取時間進行機構分拆。重新安排於2020年5月10日至20日的訪問，因新冠疫情而延期；原預期於2021年3月21日進行的另一次訪問，也在疫情期間擱置。
航空事故紀錄仍令人關切，但報導所列事故總數的涵蓋期間與範圍不同。最新報導稱，尼泊爾七十年航空史上共發生109起事故。另一則報導指出，自2000年以來至少有21起飛機與直升機事故，造成380多人死亡。較早一輪立法改革期間的報導則統計，前兩年半發生8起事故，其中6起致命，死亡人數逾100。這些數字不能互換比較。
接下來的具體步驟包括國會審議、通過並落實法案、釐清稽核時程，以及提出矯正行動計畫的進展證據。目前有關延誤的說明中，尚未公布冬季會期的確切日期、替代稽核日期或歐洲除名決定。2026年6月在加德滿都啟動的歐盟航空安全合作計畫，將持續提供技術交流，但不代表已訂下除名期限。
重點
- 兩項航空法案延遲送交，威脅尼泊爾2027年1月中旬的改革目標。
- 航空官員表示，原訂2027年5月進行的ICAO稽核，意味著文件準備期限約在2026年11月。
- 尼泊爾打算申請延後稽核，但尚未公布獲准的新日期。
- 歐盟要求監管與服務職能獨立，但並未要求一定採用特定的立法分拆模式。
- 法案將把安全監督與機場營運、導航服務及基礎設施發展分開。
- 除了通過法律，人事任命、人員配置及落實證據同樣重要。
- 尼泊爾航空公司自2013年12月以來一直受到歐盟限制措施約束。
