面積達 56,825.7 平方公里的提案再受考驗
印度第七版草案提議將西高止山脈 56,825.7 平方公里劃為生態敏感區（ESA），使保育邊界爭議再次回到各邦議會與村落社區。草案於 2026 年 7 月 27 日發布，涵蓋古吉拉特邦、馬哈拉施特拉邦、果亞邦、卡納塔卡邦、喀拉拉邦和坦米爾那都邦。為期 60 天的公開異議期已結束，審查各邦疑慮的專家委員會則獲准延長任期至 2027 年 7 月。
目錄
卡納塔卡邦議會於 9 月 22 日一致否決現行草案，並要求用一年時間進行實地調查。喀拉拉邦要求排除有人居住的區域、農地和種植園。馬哈拉施特拉邦已提交修訂提案，果亞邦則對納入部分村落提出異議。各方歧見既涉及限制適用的範圍，也關乎誰要承擔其經濟成本。
草案規範的對象包括採礦、採石、砂石開採、新建火力發電計畫、高污染產業，以及特定大型建設計畫。草案並未要求徵收私人土地、強制遷離居民，也未全面禁止農耕。在這場爭論中，民眾對住宅與生計的憂慮，往往與業者反對限制開採和開發的訴求並存；兩者並非同一回事，這項區別是理解爭議的關鍵。
官方資料也需要仔細解讀。環境、森林與氣候變遷部的ESA 通知登錄資料列出第六版草案 S.O. 3060(E)，日期為 2024 年 7 月 31 日，並收錄先前草案與委員會文件。2026 年 7 月發布的第七版草案及各邦後續回應，見於其後的報導，不能只憑該登錄資料確認。
哪些活動會受禁令規範？哪些仍可進行？
草案是依據《1986 年環境保護法》提出。指定生態敏感區，是在特定地理範圍內，因活動可能造成的環境影響而對特定活動加以限制；這項指定本身並不代表要求將土地所有權移轉給政府。
公告範圍內將禁止新採礦、採石和砂石開採。現有礦場須在最終公告發布後五年內，或在租約到期時關閉，以較早者為準。因此，五年期限應自最終公告發布時起算，而不是從草案公布時開始。
新建火力發電廠及既有電廠擴建也將遭禁止。紅色類別的新設產業與既有產業擴建同樣受限。紅色類別是依產業污染潛勢所作的分類，並非涵蓋所有企業的標籤。
就建築而言，草案禁止新建或擴建建築面積至少 20,000 平方公尺的工程。城鎮開發的限制門檻為 50 公頃土地及 150,000 平方公尺建築面積。這些條文針對特定大型開發，不是禁止所有住宅改建；既有住宅仍可維修和整修。
農業、種植園和一般社區生計活動，據稱都可繼續。水力發電並非一概禁止，但計畫須接受環境評估並符合相關條件，包括在枯水季維持河川最低連續流量。這項要求旨在避免自然流量最低時，發電活動使下游河段缺水。
六邦分配到的面積差異懸殊
提案涵蓋面積在各邦之間分布不均。卡納塔卡邦占 20,668 平方公里，其次是馬哈拉施特拉邦的 17,340 平方公里。兩邦合計 38,008 平方公里，約占提案生態敏感區總面積的 66.9%。因此，兩邦的回應對這片山脈有多少範圍獲得保護，具有重大影響。
- 卡納塔卡邦：20,668 平方公里。
- 馬哈拉施特拉邦：17,340 平方公里。
- 喀拉拉邦：9,993.7 平方公里。
- 坦米爾那都邦：6,914 平方公里。
- 果亞邦：1,461 平方公里。
- 古吉拉特邦：449 平方公里。
卡納塔卡邦提案範圍約占總面積 36.4%，古吉拉特邦則不到 1%。這些數字說明，統一的協商程序可能引發迥異的政治反應：各邦受影響土地的範圍，以及當地從事的活動，都有顯著差異。
各方報導對部分邦的協商進度說法不一。一種說法是，古吉拉特邦和果亞邦大致同意各自提議的範圍，馬哈拉施特拉邦修訂後的提案仍在審查中。Observer Research Foundation 則指出，古吉拉特邦和馬哈拉施特拉邦大致接受提案。大致接受不等於村落清單已達成共識，也不代表法律公告程序已完成。
卡納塔卡邦要求調查，喀拉拉邦要求排除特定區域
卡納塔卡邦反對草案，核心在於地圖是否可靠。邦議會認為，衛星製圖無法充分區分森林、種植園、農地、住宅和公共基礎設施。該邦也提出土地授予、視同森林，以及《2006 年森林權利法》相關待決權利主張等問題。
實地查核有助確認邊界是否穿越聚落，或土地利用是否遭到誤判。但光靠查核，無法決定有人居住的山坡是否應限制採石或大型建設。製圖準確度與環境規範的選擇彼此相關，卻是不同的決策。
喀拉拉邦要求調整的範圍，報導說法不一。一種說法是，面積將從 9,993.7 平方公里縮減至 8,590.69 平方公里。Observer Research Foundation 則指出，提議面積為 8,711.98 平方公里，並要求排除散布在瓦亞納德、伊杜基和馬拉普蘭等地的 98 個村落。兩種提議面積相差 121.29 平方公里；報導並未說明兩者是否分別代表先後修訂，或來自不同提案。
若採用第一個數字，喀拉拉邦將減少 1,403.01 平方公里，約占草案分配面積的 14%；若採用第二個數字，則減少 1,281.72 平方公里，約占 12.8%。無論採用哪個數字，變動幅度都相當可觀，顯示精確邊界與總面積同樣重要。
其他邦的要求也相當具體。馬哈拉施特拉邦要求排除 378 個村落。果亞邦要求移除 21 個村落，與草案列入 108 個村落、邦政府提議保留 87 個村落的差額一致。喀拉拉邦要求排除豆蔻山丘及伊杜基部分地區。坦米爾那都邦尚待解決的問題則涉及邊界、當地土地利用及資料出入。
多次修訂草案如何走到今天
這場爭議早在第一份公告發布前就已開始。由生態學家馬達夫・加德吉爾領導的西高止山脈生態專家小組，曾提議依生態敏感程度分成三級保護，並讓地方決策扮演重要角色。之後，由印度太空研究組織前主席 K. 卡斯圖里蘭甘領導的高階工作小組於 2012 年成立，負責檢視前述做法。
卡斯圖里蘭甘小組建議保護約 59,940 平方公里。這套範圍較窄的架構，成為 2014 年起各版草案的基礎。目前提議的總面積比該項建議少 3,114.3 平方公里，約減少 5.2%。
- 2011 年：加德吉爾小組提出西高止山脈分級保護架構。
- 2012 年：卡斯圖里蘭甘工作小組成立，檢視先前的建議。
- 2014 年 3 月 10 日：第一版 ESA 草案以 S.O. 733(E) 號發布。
- 2015 年 9 月 4 日：第二版草案以 S.O. 2435(E) 號發布。
- 2017 年 2 月 28 日及 2018 年 10 月 3 日：其後再發布兩版草案。
- 2022 年 7 月 6 日：第五版草案以 S.O. 3072(E) 號發布。
- 2024 年 7 月 31 日：第六版草案以 S.O. 3060(E) 號發布。
- 2026 年 7 月 27 日：據後續報導，第七版草案發布。
- 2026 年 9 月 22 日：卡納塔卡邦議會否決現行版本的最新草案。
報導所述時程存在程序上的出入。Observer Research Foundation 表示，《1986 年環境保護規則》規定草案在 545 天後失效；其他報導則稱，2024 年 7 月的草案於 2026 年 7 月下旬失效，約為兩年後。若不進一步說明適用期限或延期情況，兩種說法並不吻合。此外，也須區分第六版草案的通知日期與 2024 年 8 月 2 日；後者是其中一篇報導所列的發布日期。
邊界劃分的是地景，不一定是風險
卡斯圖里蘭甘架構區分自然地景與人文地景。其 2013 年分類將西高止山脈約 60% 列為人文地景，包括聚落、農地和種植園；約 40% 列為自然地景，主要是相對完整的森林。提議的生態敏感區是從後者選定。
這項區分減少限制延伸至有人居住區域的範圍，卻也帶來棘手的政策問題：地貌即使已經改變，仍可能發揮生態功能，也可能使居民暴露於環境風險。住家周圍的菜園、林蔭種植園、水稻田和聖林，即使不是完整森林，也能調節水流、保持土壤並支持生物多樣性。
不在生態敏感區內，不代表該地環境安全；也不代表其他環境、森林或土地規劃法規就不再適用。這只表示該項指定所附帶的特定限制不會在當地生效。
據報導，2018 年曾應喀拉拉邦要求，從指定範圍中移除約 3,115 平方公里。這個數字接近卡斯圖里蘭甘小組建議面積與目前提議總面積之間的計算差額，但僅憑數字相近，無法完整還原每次邊界調整的歷程。
對居民而言，實際問題不只是村落是否落在保護區地圖內，而是規則能否區分耕作和住宅修繕，與岩石開採、大規模削坡及大型開發；此外，聚落上方或旁側的危險活動能否受到充分檢視，也同樣重要。
農民的疑慮與商業利益並不相同
對土地價格的擔憂，是反對意見不能一概視為製圖爭議的原因之一。喀拉拉邦獨立農民協會主席 Alex Ozhukayil 認為，限制可能降低農地價值：
這些限制會影響我們土地的價值；對農民來說，土地就是我們的財富。
即使農耕仍獲准，這種疑慮也可能存在。限制未來開發，會影響地主對資產價值的看法。然而，相關報導沒有提供土地價格變化的量化估計，因此不應將價格下跌說成已經證實的經濟結果。
採石業者、開發商和觀光業者面對的是另一個問題：草案禁止或限制的活動，他們是否還能進行。這些業者的利益可能與部分地主重疊，但不能與種植咖啡或豆蔻的家庭需求混為一談。
瓦亞納德自然保育協會主席 N. Badusha 將保護界定為社區安全問題，而非遷離居民：
生態敏感區不代表要驅逐居民，而是讓他們的生活更安全。
草案並未要求遷離居民，支持了兩者有別的說法。不過，安全不只取決於區域指定；執法、排水管理、降雨監測及合宜的建築決策，同樣重要。將強制遷離說成必然結果，或承諾指定後便能完全保障安全，都無法準確描述這項提案。
瓦亞納德顯示，光有地圖還不夠
2024 年 7 月，瓦亞納德的蒙達凱與喬拉馬拉發生山崩，造成數百人死亡，聚落也遭受重創。加德吉爾小組於 2011 年已將梅帕迪地區列為生態敏感區。這場災難凸顯邊界爭議的急迫性，但無法證明山崩是由某一項政策選擇造成，也不能證明發布生態敏感區公告就能避免災害。
坡地崩塌有多重成因。極端降雨可能引發崩塌，土壤條件、坡度形狀、排水及土地利用變化則會影響脆弱程度。採石、道路開挖和規劃不當的建設可能增加壓力，但相關報導並未提出調查結論，量化判定各項活動對 2024 年災害的具體影響。
更廣泛的疑慮在於累積影響。同一座山坡上的多項開發，可能改變水流與坡地狀況，若逐案分開檢視，便難以掌握整體影響。因此，環境評估需要考量周遭地景，包括擬議開發地點下方的聚落。
這片山脈也支撐遠離其範圍的供水系統。西高止山脈是戈達瓦里河、克里希納河和卡維里河水系的重要集水區，因此成本與效益的分配並不平均：限制可能減少地方的經濟機會，穩定水流和健全生態系則讓遠方社區受益。
西高止山脈獲列入世界遺產，並未解決這場法規爭議。聯合國教科文組織於 2012 年指定的世界遺產由 39 個組成區域構成，並非將西高止山脈所有農地、村落和山坡一概納入同一指定範圍。提議的生態敏感區則是另一套印度國內保護架構。
2027 年 7 月前可推動哪些工作？
由環境部前森林總局局長 Sanjay Kumar 擔任主席的專家委員會於 2022 年 4 月成立。委員會獲准延長任期至 2027 年 7 月，得以再用一段時間檢視各邦異議、村落邊界及不同發展需求。這是委員會的期限，並非已確認最終公告的發布日期。
草案允許分階段定案，可依各邦分別發布，或以單一合併公告發布。前一版草案也有這項規定。如此一來，邊界已解決的區域或可先行推進，不必等六邦全部談妥，但也會提高跨邦協調的必要性。
Observer Research Foundation 研究實習生 Suneha Majumder 在其僵局分析中，建議由中央、各邦及村落代表組成聯合邊界委員會。她也建議根據土壤力學、坡地穩定性和水文調查，採用分級分區制度。這些是解決異議的建議，並非已採行的措施。
另一項提案是「生態系統服務付費」，也就是向維護生態效益、並讓他人受惠的社區或政府提供財務支持。可能的資金來源包括流域附加費或預算撥款。目前尚未確定資金分配公式、請領資格或付款時程。
《2006 年森林權利法》中的社區森林資源權，也提供另一種途徑，讓村民議會參與森林保護與管理。這些權利的確認程度不一，尤其在種植園地區更是如此。若要將法規與相關權利連結，必須釐清誰擁有決策權，以及資金如何送達社區，不能假設每位居民或每個村落都已獲承認相關權利。
重點整理
- 第七版草案提議在六邦劃設面積 56,825.7 平方公里的生態敏感區。
- 卡納塔卡邦與馬哈拉施特拉邦合計約占提議面積的 66.9%。
- 限制對象包括採礦、高污染產業和特定大型開發，並非全面遷離居民或禁止農耕。
- 卡納塔卡邦要求進行實地調查；報導所述喀拉拉邦縮減後的面積，分別為 8,590.69 或 8,711.98 平方公里。
- 草案允許各邦分階段定案，或以合併公告發布。
- Sanjay Kumar 委員會的任期延長至 2027 年 7 月，但最終公告日期尚未確定。
- 邊界準確性、社區權利及危險活動的規範，仍是尚待解決的核心問題。
