外交努力五年，策略仍不明確
泰國外交部長西哈薩克・蓬集焦呼籲成立常設危機協調小組，並強化區域領導力，以重振東協的緬甸和平計畫。他表示，2021年4月通過的框架至今仍缺乏明確的執行策略。
目錄
西哈薩克於2026年11月5日在新加坡舉行的第41屆東協圓桌會議上發言，質疑一套熟悉的外交例行模式：各國政府重申「五點共識」，將責任交給每年更換人選的特使，接著便轉往下一場會議。
他的批評是在菲律賓外交部長馬莉亞・特蕾莎・拉薩羅於10月30日結束緬甸人道任務六天後提出。拉薩羅此行提供援助，並與緬甸外交部長會談，但未能與遭拘留的前文人領袖翁山蘇姬會面。
西哈薩克同時也是泰國副總理。他表示，東協應為特使提供實際指引，而非只交付責任。他主張，孤立緬甸將損害區域利益，並增加外部勢力競逐的風險。
在由東南亞研究所—尤索夫伊薩東南亞研究院（ISEAS – Yusof Ishak Institute）主辦的圓桌會議上，他將緬甸懸而未決的衝突連結到一個更廣泛的問題：當會員國面臨危機時，東協能否及時應對。
他的提議將改變區域組織的運作方式，包括輪值主席如何召集緊急會議，以及歷任主席如何合作。2022年與2025年發表的學術評估已指出類似弱點，顯示東協目標與其行動方式之間的落差，已持續相當長一段時間。
五點共識的實際要求
東協領袖於2021年4月在雅加達舉行的會議上通過「五點共識」，當時距軍方推翻翁山蘇姬的文人政府已兩個月。政變使緬甸陷入軍方、抵抗力量與民族武裝組織交戰的衝突。
新加坡國立大學亞洲與全球化研究中心在其五點共識評估中說明了這套框架。其承諾包括：
- 立即停止暴力，所有各方保持克制。
- 所有各方展開建設性對話，尋求和平解決方案。
- 由東協主席任命特使協助斡旋對話，並由東協秘書長提供協助。
- 透過東協人道援助協調中心（AHA Centre）提供人道援助。
- 由特使及代表團訪問緬甸，與所有相關各方會面。
這項計畫結合三項工作：停止暴力、展開政治對話，以及向有需要的人提供援助。特使的任務是串聯這些工作，而不是成為東協應對緬甸問題的全部。
軍方未履行關鍵承諾後，東協於2021年底將緬甸政治領導人排除於峰會及外長會議之外。協議通過五年後，討論焦點日益轉向如何落實，以及哪些人必須參與。
為何特使更替方式很重要
新加坡於2027年接任東協輪值主席國並任命下一任特使時，拉薩羅的任期也將結束。每年更替人選正是西哈薩克不滿的核心：每位特使接手棘手談判時，都缺乏足夠明確的集體策略。
新加坡國立大學的評估由時任亞洲與全球化研究中心資深研究員的埃文・A・拉克斯馬納撰寫，指出首批特使任內進展有限。汶萊第二外交部長艾瑞萬・尤索夫擔任首任特使。柬埔寨外交部長布拉索昆於2022年3月訪問緬甸，此前洪森總理於同年1月造訪，但兩次訪問都未帶來實質進展。
ISP-Myanmar於2025年10月發布的政策簡報提出不同安排。該簡報於10月23日發布英文版，緬文版則於10月22日發布。簡報建議讓特使獲得為期數年的固定任務，而非隨主席國輪替而更換人選。
延長任期能讓同一辦公室維持關係、記住先前承諾，並持續跟進談判的不同階段。ISP-Myanmar也呼籲設定基準，也就是明確列出各國政府可用來評估進展的具體步驟。
西哈薩克的提議與該研究機構的建議，透過不同機制處理相關問題。他希望加強東協各主席國之間的協調；研究機構也希望特使辦公室能維持延續性。
拉薩羅十月任務的成果
拉薩羅此行展現了特使能執行的實務工作，也反映出周邊的政治歧見。她的任務包括在軍方控制的撣邦地區城鎮東枝分發援助，並在奈比多與緬甸外交部長丁貌瑞會談。
菲律賓外交部表示，雙方討論了人道需求、難以進入的社區，以及五點共識的落實情況。拉薩羅也走訪平滿那鎮一所學校及一座寺院；菲律賓曾在2025年3月地震後援助這些機構。之後，她與東協駐仰光使館代表進行磋商。
緬甸外交部對奈比多會談的描述，著重於恢復緬甸在東協內的角色與權利，並表示雙方合作依循緬甸自身的優先事項與路線圖。軍方支持的當局明確拒絕五點共識，同時尋求與區域國家建立更密切的關係。
這些立場使東協與緬甸領導層透過相同的外交會晤追求不同政治目標。東協尋求落實已同意的框架；緬甸當局則希望恢復在區域內的地位，同時保留對國內事務的掌控。
拉薩羅未能與翁山蘇姬會面。菲律賓曾在她於2026年4月轉為居家軟禁後，以及同年8月再次要求安排會面，但緬甸當局兩度拒絕。
誰能坐上談判桌？
西哈薩克表示，東協應讓緬甸境內有決策權的相關人士參與。他認為，在適當層級促成參與，有助提升外交接觸的成效。
泰國外交部長在新加坡的討論中說明這項提議：
我們必須與能夠作決定的人打交道；如果他們能以適當層級出席東協會議，我認為這將有助於政策交流。
馬來西亞於2025年擔任東協輪值主席國的經驗顯示，安排具包容性的討論，不只是寄出邀請而已。ISP-Myanmar指出，總理安華・依布拉欣於2025年4月在泰國與軍方領導人敏昂萊會面，並以視訊方式與反對派民族團結政府總理曼溫凱丹會談。
馬來西亞擔任主席國期間，也於2025年5月、8月及10月舉行利害關係人交流會。線上諮詢讓無法親自出席的人也能參與；特使代表團則於6月訪問泰國。
納入主要抵抗團體的聯合協調機構，與特使辦公室在邀請形式等事項上出現分歧，導致部分民族武裝組織不派高階代表出席。ISP-Myanmar表示，這削弱了參與程度與推進勢頭。
緬甸民族武裝組織是不可或缺的參與者，因為共識要求各方展開對話。若一項進程無法吸引這些組織的決策者參與，就較難將討論轉化為實地承諾。
泰國的雙軌策略與中國的角色
泰國在持續支持緬甸內部和平進程的同時，也主張保持接觸。西哈薩克形容，泰國採取兩條並行路線：直接處理共同邊界上的日常問題，以及鼓勵緬甸境內展開具包容性的對話。
泰國外交部長說明地理位置帶來的壓力：
我們有共同邊界，每天都會遇到問題，因此必須接觸並處理這些問題。同時，我們也沒有放棄關注緬甸境內的情勢。
泰國的做法包括鼓勵民族武裝組織及其他相關各方溝通。西哈薩克表示，緬甸人民最終必須自行解決國內問題，而不是由外部勢力替他們決定解決方案。
他也表示，在當週稍早舉行的瀾滄江—湄公河合作會議期間與中國外交部長王毅會面時，他曾請王毅鼓勵各方展開包容性對話。
ISP-Myanmar於2025年10月發布的簡報也建議與緬甸鄰國協調。該機構提議由至少三名東協外長組成核心小組，與中國、印度和泰國合作，務實推動五點共識。
該研究機構警告，若共同框架弱化，各國可能按照自身利益，分別與緬甸當局及抵抗力量發展關係。西哈薩克對地緣政治競逐的憂慮反映了同一問題：鄰國政府具有影響力，但其優先事項可能使外交走向不同方向。
常設三方機制與加速危機決策
西哈薩克提議將東協三方機制設為常設安排。這套機制由卸任主席國、現任主席國與候任主席國共同組成，讓領導層每年交接時能維持銜接。
他主張，當需要採取行動時，這能為能力或意願較不足的主席國提供更有力的支援。ISP-Myanmar在政策簡報中提出更進一步的建議，主張擴大三方機制，納入東協以外的鄰國。
兩項提議將形成不同架構。設立東協常設三方機制，可強化組織內部的延續性；納入區域外鄰國，則能讓對緬甸有直接利益的政府參與，但也會使協調更複雜。
西哈薩克也希望輪值主席能召集緊急磋商，並提出務實的應對方案。他以歐盟能迅速召集各國部長為例，對比東協的應對有時需要一週甚至更久。
共識意味著尋求會員國政府的一致同意。西哈薩克表示，這項原則仍應是根本，但若僵化地套用於每一項事務，可能會妨礙行動。
他說明東協應如何取得平衡：
我們必須設法保留共識精神，同時保有彈性空間。否則，我們的決策程序恐怕會成為集體行動與進步的阻礙，而非促成力量。
目前尚未公布採納這些改革的時程。下一個已知的制度交接安排，是新加坡於2027年接任東協輪值主席國，屆時緬甸特使的任命責任也將再次易手。
外交努力如何走到今天
緬甸危機歷經數屆東協輪值主席國，和平框架卻始終維持不變。以下時間軸顯示，外交活動一再展開，但落實承諾始終困難。
- 2021年2月：軍方推翻翁山蘇姬的文人政府。
- 2021年4月：東協領袖在雅加達通過五點共識。
- 2021年底：東協將緬甸政治領導人排除於峰會及外長會議之外。
- 2022年1月與3月：洪森及其後的特使布拉索昆訪問緬甸；新加坡國立大學的評估指出，進展有限。
- 2025年5月、8月與10月：馬來西亞舉行利害關係人會議，旨在制定對話行動計畫。
- 2025年10月23日：ISP-Myanmar發布英文版政策簡報，建議延長特使任期並加強政治協調。
- 2026年10月30日：拉薩羅結束人道任務。
- 2026年11月5日：西哈薩克在新加坡呼籲制定更明確的策略，並推動制度改革。
- 2027年：新加坡接任東協輪值主席國並任命下一任特使。
較早的評估與後續政策簡報都指出同一項務實問題：會議與任命必須納入有組織的進程，才能維持談判並追蹤承諾。
柬埔寨緊張局勢考驗同一套區域機制
西哈薩克也談到泰國與柬埔寨的爭端。對一個必須在會員國意見不合時持續運作的組織而言，這是另一項挑戰。自2025年7月以來，兩國在陸地與海上爭端中多次發生衝突。
他承認兩國邊界尚未完全劃定，也就是部分確切界線尚未經雙方同意並標示。他也表示，爭端可能涉及人際關係，但坦言自己並不清楚爭端的根源。
2026年6月，柬埔寨依據《聯合國海洋法公約》啟動強制調解程序。調解是一種正式程序，旨在協助各國就爭端尋求共識。
西哈薩克表示，泰國通常偏好透過雙邊方式解決分歧，也就是由兩國政府直接處理。他補充說，目前已有處理雙方歧見的程序，兩國也謹慎避免爭端干擾彼此參與東協及其他國際論壇。
對緬甸而言，當前的政策選擇仍是如何兼顧接觸與有實質內容的政治對話。西哈薩克希望東協能更有效地接觸緬甸；學界提出的建議則包括延長任期、設定進展基準及持續協調。這些提議共同指出政府可考慮的具體組織改革，而非再次重申同一套五點共識。
重點整理
- 西哈薩克於2026年11月5日表示，東協的緬甸和平計畫仍缺乏明確的執行策略。
- 他提議由歷任東協主席國組成常設三方機制，並在危機期間加快磋商。
- 泰國正一面務實處理邊境事務，一面支持緬甸境內展開包容性對話。
- 拉薩羅於10月30日結束援助任務，但未能與翁山蘇姬會面。
- ISP-Myanmar建議特使任期延長至數年、設定進展基準，並加強與鄰國的協調。
- 新加坡將於2027年接任東協輪值主席國，並任命下一任緬甸特使。
