談判加快，11月期限仍不確定
菲律賓總統小馬可仕表示，他無法確定東協與中國能否在11月將輪值主席國交給新加坡前，完成南海行為準則。儘管談判更加頻繁，且菲律賓力推在2026年完成協議，他仍抱持審慎態度。
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小馬可仕在新加坡接受訪問時承認，談判已有實質進展，但未承諾能在輪值主席國交接前完成協議文本。他表示，各方將繼續努力解決剩餘問題。這項行為準則旨在訂定規則，管理爭議海域的對峙；在缺乏規範各方行為的具約束力協議下，危險衝突仍持續發生。
11月和年底之間的差別很重要。外交部長拉薩羅對能否在2026年12月前完成協議抱持審慎樂觀態度；菲律賓則希望在11月東協領袖於馬尼拉會面時展現進展。兩者目標相關，但期限並不相同。
小馬可仕在新加坡舉行的第24屆《富比士》全球執行長論壇上也表現得較為樂觀，表示東協與中國正朝著在今年結束談判的方向取得良好進展。綜合來看，他的談話反映政府仍致力推動協議，但不願保證最棘手的條文能在菲律賓輪值主席任期結束前敲定。
尚未解決的問題不只涉及文字措辭。談判代表仍未就行為準則是否具法律約束力、適用海域範圍、與2002年既有宣言的關係，以及職權範圍達成共識。會談加快，提供更多協商機會，但各方尚未就這些核心選擇取得協議。
談判桌上仍有四項分歧
拉薩羅指出，尚待解決的議題有四項：行為準則的法律地位、地理範圍、與《南海各方行為宣言》的關係，以及職權範圍。每一項都會影響最終協議的要求與運作方式。
菲律賓希望制定具法律約束力的行為準則，並明確提及《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）。具約束力的協議會對締約方創設法律義務，但這不代表各方必然遵守，如何監督及因應違規行為仍至關重要。
地理範圍決定協議規則適用的區域。行為準則與2002年宣言的關係，則決定新協議如何與東協和中國已作出的政治承諾並存。職權範圍界定這項安排的運作框架。
拉薩羅以討論內容敏感為由，拒絕透露菲律賓的談判底線或馬尼拉可能接受的妥協方案。目前尚未公布最終文字或已達成共識的執行安排。因此，若稱談判正朝具約束力的行為準則取得進展，必須附帶說明：其法律約束力仍是協商中的議題之一。
連一般用語也仍有爭議
基本措辭的爭議，凸顯了談判的難度。拉薩羅6月稍早在華盛頓一場論壇上表示，談判近十年來仍未解決「自我克制」的定義。這個詞之所以重要，是因為各國政府必須同意一項承諾實際禁止或要求哪些行為。
小馬可仕以菲律賓總統及東協現任輪值主席國身分，在新加坡商業論壇上說明，各方對用語的歧見如何拖慢談判：
討論已經進行了一段時間，有時只因一般用語的定義就成為爭論焦點，確實令人有些挫折。但我們決心達成協議，也希望局勢能夠降溫。
如果各方在船隻於海上相遇時對同一句話有不同解讀，共同採用某個詞語也不夠。因此，釐清定義是行為準則實質內容的一部分，而非最後的文字修訂工作。
每月會談考驗2026年目標
拉薩羅表示，東協與中國談判代表如今每月會面一次；她形容這是有別於以往的做法。她也說，雙方都有意完成行為準則，不只有東協各國政府如此。
談判加速，是配合馬尼拉為輪值主席任期所做的準備。菲律賓力推在2026年達成協議，包括提議增加談判回合並縮短時程。每月會談顯示進程已加快，但無法說明各方距離解決剩餘條文還有多遠。
主要里程碑既顯示這項努力歷時已久，也凸顯菲律賓領導期間剩餘時間有限：
- 2002年：東協與中國通過不具約束力的《南海各方行為宣言》。
- 2023年：雙方同意制定指引，以加快行為準則談判。
- 2025年初：官員表示草案已完成第三輪審讀。
- 2026年1月：菲律賓接任東協輪值主席國，並將完成行為準則列為優先事項。
- 2026年6月22日：拉薩羅表示談判每月舉行，並維持在年內完成行為準則的目標。
- 2026年11月：東協領袖預定在馬尼拉會面，輪值主席國也預定交由新加坡接任。
- 2026年12月：拉薩羅所訂完成協議的目標期限。
在6月受訪時被問及是否有信心在12月前完成協議，菲律賓外交部長拉薩羅給出審慎的回答：
我是樂觀主義者，同時也是務實主義者。
小馬可仕對11月期限的保留態度，並未正式放棄12月目標，但明確指出，政治目標與談判結果仍是兩回事。
行為準則旨在管理事端，而非裁定所有權
這項協議旨在減少危險遭遇與誤解。協議本身不會裁定島嶼主權，也不會劃定海上邊界。這些爭端涉及各自獨立的法律與外交程序。
小馬可仕已承認兩者之間的區別。他在新加坡論壇上表示，眼前的任務或許是管理問題，而不是解決問題，避免錯誤與誤判讓對峙演變得更加嚴重。
2002年宣言不具法律約束力。自宣言通過的24年來，東協與中國仍未完成具約束力的行為準則；菲律賓船隻與中國船隻對峙時，則曾遭尾隨、撞擊及水砲攻擊。這些事件說明，馬尼拉為何希望達成的不只是另一份共同意向聲明。
先前對海上各方規則之爭的分析，曾列出可信行為準則可納入的實務措施，包括通訊規範、危機熱線及事件調查程序。這些仍是可能採用的工具，並非已確認納入最終協議的條文。
因此，檢驗標準有兩項：談判代表能否就文本達成協議，以及文本是否能為政府和海上人員提供可實際運用的規則。僅有完成日期，無法回答第二項問題。
海上權利仍是獨立的法律議題
汶萊、馬來西亞、菲律賓與越南在南海的主張均與中國的主張重疊。菲律賓將其西側海域稱為西菲律賓海，範圍包括其專屬經濟區及大陸棚內的海域。
《聯合國海洋法公約》為海域劃分提供法律框架。專屬經濟區可從一國沿海基線向外延伸至200海里，並賦予該國對資源的主權權利，包括漁業及離岸能源資源。這些資源權利不同於對整片海域的主權，其他國家依國際法仍享有航行權。
2016年菲律賓提起仲裁案所作出的裁決，否定中國在超出《聯合國海洋法公約》所允許海權範圍時，主張廣泛歷史性權利的法律依據。裁決也處理了菲律賓在其部分專屬經濟區內享有的主權權利。中國不接受這項裁決。
即使簽署行為準則，這項法律爭端也不會因此消失。馬尼拉堅持明確提及《聯合國海洋法公約》，反映其立場：海上遭遇規則必須符合現行國際法，而非取代海上權利的法律框架。
荷姆茲海峽受阻，增添海事議程急迫性
拉薩羅將行為準則談判與荷姆茲海峽危機所揭示的脆弱性連結起來。涉及伊朗的衝突於2月爆發，隨後航運屢受干擾，油價也在一段長時間內高於每桶100美元。儘管距離衝突很遠，東南亞經濟體仍受到影響。
拉薩羅以外交部長身分於6月22日接受訪問時，將這段經驗與南海協議的價值連結起來：
我認為，如果我們能制定出這項行為準則，全世界都會感到欣慰。這是東協送給世界的禮物。
兩處水道面臨的爭端與情勢各不相同。拉薩羅的比較著眼於海上運輸受阻對經濟造成的共同衝擊，並非宣稱南海面臨相同危機。小馬可仕也將行為準則與航行自由及全球貿易需求連結起來。
5月在宿霧舉行的東協峰會上，各國領袖呼籲批准《東協石油安全協議》、建立區域燃料儲備，並加快推動東協電網。這些措施著眼於區域面對能源衝擊的脆弱性，與透過外交努力維護航道安全的工作並行。
相關措施尚未落實。小馬可仕承認，如何儲存及分享燃料儲備，以及短缺時如何安排優先順序，仍有未解問題。拉薩羅6月表示，東協11個成員國仍未訂出時程，也沒有公布批准進度，但石油協議已列入菲律賓參議院議程。能源應對措施呈現出與行為準則談判相同的差異：同意目標，不代表運作細節也已敲定。
馬尼拉外交路線面臨安全挑戰
談判也伴隨菲律賓政府內部不同的公開立場。5月在新加坡舉行的香格里拉對話上，國防部長吉爾伯托・特奧多羅批評北京在爭議海域的作為，並警告談判可能讓中國取得戰略優勢，而非解決爭端。
拉薩羅並未否認雙方做法有所不同。她以總統對外交政策的主導權，說明自己致力推動外交的立場。她以外交部長身分解釋道：
我認為外交與對話至關重要，這個立場源自外交政策的擘劃者。菲律賓共和國總統就是外交政策的擘劃者。
這些立場凸顯馬尼拉面臨的實際挑戰：一方面與北京協商制定規則，一方面因應中國在海上的行動，並衡量談判是否帶來有效約束。小馬可仕持續支持談判進程，不代表他宣稱協議已近在眼前，也不代表協議會解決根本爭端。
談判若持續，新加坡將接手什麼
新加坡正準備於2027年擔任東協輪值主席國。新加坡公布的2027年輪值主席國優先事項聚焦於深化區域經濟整合、擴大全球夥伴關係，包括能源與科技合作。若南海行為準則仍未完成，持續中的海上談判也將納入其議程。
11月的交接是領導權轉移的重要時刻，不代表東協與中國的談判會自動結束。若協議文本屆時尚未完成，新加坡接手的將是談判進程，而非一份已完成的協議。除了菲律賓設定的2026年12月目標，目前尚未宣布其他期限。
下一個具體考驗，是11月在馬尼拉舉行的領袖會議。菲律賓希望屆時展現進展，但小馬可仕並未承諾能完成協議。值得關注的是，各方能否就法律約束力、適用海域、與2002年宣言的關係，以及運作框架達成共識。
目前，每月會談及樂觀表態顯示政治努力仍在持續，但無法證明各方已作出最終妥協。總統的審慎態度，使得協議可能在2026年內完成，也可能延續至新加坡接任輪值主席國之後。
重點整理
- 小馬可仕無法保證南海行為準則能在11月東協輪值主席國交接前完成。
- 菲律賓仍希望在2026年達成協議，拉薩羅對12月完成抱持審慎樂觀態度。
- 東協與中國談判代表如今每月會面一次。
- 法律約束力、地理範圍、與2002年宣言的關係及職權範圍仍未解決。
- 行為準則將管理事端與誤解，而非裁定主權或海上邊界。
- 東協領袖將於11月在馬尼拉會面，新加坡則將於2027年接任輪值主席國。
