提供三架直升機，但濃煙阻礙飛行
馬來西亞計畫在11月14日舉行的東協部長級會議上提出一項非正式提案，以加強跨境霾害合作。目前能見度不到50公尺，飛機無法安全飛抵印尼火場。
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外交部長莫哈末哈山（Mohamad Hasan）在國會下議院辯論《2027年供應法案》時表示，馬來西亞已準備派遣消防人員和三架直升機協助印尼。然而，濃煙和危險的飛行條件妨礙了這項援助。眼前的問題因此兼具外交與實務層面：各國必須就援助達成共識，救援人員也必須能安全抵達火場。
莫哈末打算提交一份非文件（non-paper），也就是供各國政府在尋求正式協議前試探提案的非正式討論文件。由於會議議程已經排定，這讓馬來西亞得以提出議題，而不必將其包裝成東協已同意的決定。部長們會先討論提案，必要時再由各國領袖參與。
馬來西亞希望在東協11月於馬尼拉舉行第49屆峰會前，將霾害納入東協天然災害應變架構。印尼蘇門答臘和加里曼丹的火災所產生的煙霧正影響鄰國、迫使學校停課，也暴露出區域將援助承諾轉化為實際行動的能力不足。
東協已有一項專門處理霾害的條約，其中包括緊急援助規範。馬來西亞的倡議將尋求透過災害應變安排，在既有協議之外進一步明確合作，而非從頭開始推動區域行動。
馬來西亞希望部長們考量的事項
莫哈末表示，這項提案將提交東協高級官員和外交部長討論。他希望建立更明確的架構，讓成員國在森林火災和霾害發生時能互相協助，尤其是在每年的第二季和第三季。
莫哈末說明擬議中的災害應變安排，並指出他希望部長們處理的缺口：
我們已有東協天然災害應變機制，但霾害並未納入其中，也未被歸類為天然災害。這將是我在會議上親自向各國對口提出的議題之一。
東協災害應變系統具備協調人員、設備和人道援助的經驗。馬來西亞希望將這些經驗運用於霾害緊急事件，包括透過東協人道援助與災害管理協調中心。
擬議架構的詳細程序，以及11月討論之後是否會訂出決策日期，目前尚未公布。部長們需要考量這項倡議如何配合現有霾害機構，以及受影響國家必須同意接受外援的要求。
現有條約已提供援助機制
《東協跨境霾害污染協定》於2002年簽署、2003年生效，規定各國如何請求和提供援助。印尼於2014年批准該協定。
第12條允許遭遇土地或森林火災，或受相關霾害影響的國家，直接向另一個成員國或透過東協中心請求援助。情況適當時，也可向其他國家或國際組織求助。收到請求的國家必須盡快說明能否提供援助，並解釋援助的範圍和條件。
同意是關鍵。提供援助必須由尋求援助的國家提出請求並同意，或由接受援助的國家同意另一國政府提出的援助。飛機和消防人員不能逕自派入他國領土。
第5條設立霾害協調中心，並規定各國主管機關應優先負責撲滅火災。宣布進入緊急狀態後，各國可向中心請求援助。條約附件也授權中心在收到請求或有人提出援助時，儘速轉達援助請求並協調相關工作。
東南亞研究中心高級研究員暨協調人林喬安（Joanne Lin）指出，馬來西亞考慮的災害應變途徑，同樣受到同意原則約束：
「根據東協的災害應變架構，只有在受影響國家提出請求或同意的情況下，才能派遣援助，而這項原則不太可能改變。」她補充說。
為何消防資源不一定能抵達火場
根據馬來西亞副首相阿末扎希（Ahmad Zahid Hamidi）的說法，印尼已部署超過1萬6,000名人員、飛機和消防直升機。莫哈末另表示，印尼有三至四架飛機和34架直升機，但能見度不佳限制了它們的行動。
馬來西亞提議提供的三架直升機也面臨相同風險。能見度低於50公尺時，飛行員幾乎無法辨識地形、障礙物或其他飛機。莫哈末表示，日本援助團隊也因難以進入火場而撤離。
偏遠地點也帶來更多問題。有些火場位於內陸深處，水源有限；另一些則位於泥炭地。泥炭是由部分分解的植物材料堆積形成的厚層，可能在地表下燃燒，使火勢難以接近和撲滅。
扎希表示，不利的雲層條件也妨礙了人工增雨。這項技術試圖促使適合的現有雲層降雨；除了安全的飛行條件，也需要合適的天氣條件。單靠增加飛機數量無法克服這兩項限制。
在扎希重申援助提議前，馬來西亞內閣已討論相關協助，兩國政府也已在最高層級展開溝通。莫哈末另指示外交部秘書長安排協調會議，討論對印尼提供實務支援的方式。
10月外交磋商為11月會談鋪路
馬來西亞在準備區域提案的同時，也持續進行雙邊討論。根據馬來西亞總理安華（Anwar Ibrahim）的說法，他曾與印尼總統普拉伯沃（Prabowo Subianto）討論火災問題，普拉伯沃同意採取必要措施。
公開資訊顯示，援助提議、法律措施和區域討論如何同步推進：
- 10月12日：莫哈末表示，馬來西亞將提議在11月會議中運用東協災害應變架構處理霾害。
- 10月15日：莫哈末表示，馬來西亞優先採取外交途徑，沒有計畫採取法律行動或提出外交照會。
- 10月16日：新加坡表示，已提議提供民間消防和人工增雨援助。新加坡國家環境局也向七家印尼公司發出預防措施通知。
- 10月21日：馬來西亞表示，雅加達已同意接受消防援助，以應對蘇門答臘和加里曼丹的火災，相關安排仍在協調中。
- 10月22日：印尼外交部表示，正依據當地情況評估各方援助提議，但未確認接受任何特定提議。
- 11月14日：馬來西亞計畫在東協部長級會議上提出非正式提案。
馬來西亞在10月21日宣布印尼已接受援助，隔天印尼則發布較為概括的說明。雙方仍在協調實際安排，飛行條件不安全的情況也持續限制援助部署。
學校和家庭承受生活干擾
霾害惡化後，馬來西亞下令馬六甲、森美蘭、雪蘭莪、吉隆坡和布城的學校停課。前一個月，砂拉越也有數百所學校因鄰近的加里曼丹污染而停課。
砂拉越和巴生谷位於印尼火點煙霧飄移路徑上。這波霾害也影響汶萊、新加坡和菲律賓部分地區，包括大馬尼拉地區空氣品質惡化。風將煙霧帶過國界，因此火災造成的影響不限於起火地點。
砂拉越州元首旺朱乃迪（Wan Junaidi Tuanku Jaafar）警告，當地空氣污染指數在部分地區可能升至800。這是對空氣品質可能進一步惡化的預警。指數超過500可能觸發緊急措施，影響學校以及非必要的政府和商業活動。
扎希特別提到健康疑慮，尤其是有過敏相關疾病的人。學校停課也迫使家庭重新安排托育，並中斷課堂學習，使外交討論直接影響民眾日常生活。
東協的路線圖也將霾害政策與各國PM2.5目標連結。PM2.5是直徑不超過2.5微米的細懸浮微粒，體積小到足以深入肺部，這也說明為何遠離火場的煙霧仍可能危害健康。
東協已承諾在2030年前完成的工作
東協於2023年8月23日在永珍舉行的第18屆霾害協定締約方會議上，通過《第二期無霾路線圖》。路線圖設定在2030年前打造無跨境霾害區域的願景，接續未能達成的2020年目標。
路線圖呼籲加強霾害協調中心的運作、改善聯合緊急應變程序，以及提升各國監測能力。路線圖也希望加強霾害主管機關與農業、林業和衛生部門之間的聯繫。部長們可依據這些既有承諾，評估馬來西亞的新提案。
路線圖的主要目標是持續減少霾害事件，並推進各國的PM2.5空氣品質目標。建議的監測指標則更為具體：到2030年連續兩年不出現三級警戒日、熱點數量及二級以上警戒日每年減少至少5%，以及燃燒面積較2019至2023年平均值每年減少10%。
部分指標採用三年平均值，以考量氣候條件變化。如此一來，政府可跨越不同乾季評估進展，而不必以單一多雨或乾燥年份判定成效。
環境部長和支持條約執行的委員會至少每年開會一次。南部指導小組由汶萊、印尼、馬來西亞、新加坡和泰國組成；另設湄公河小組，處理北部地區不同的火災季節。
霾害中心的建置經歷了多個階段。中心於4月在雅加達揭牌，設立協議則於2025年5月簽署。2026年6月，中心仍被稱為尚未全面運作；後續報導指出，相關基礎協議尚未生效。強化中心的實務能力仍是路線圖工作的一環。
外交與執法各循不同途徑
莫哈末排除立即對此次霾害採取法律行動或提出外交照會，並稱外交照會是最後手段。馬來西亞表示，正採取分階段做法，在維護公共衛生的同時維持與印尼的關係。
與此同時，天然資源與環境永續部副部長賽益依布拉欣（Syed Ibrahim Syed Noh）表示，馬來西亞可能制定跨境霾害法，但須遵循必要程序並取得國會批准。任何立法都需要充分證據作為裁罰依據。
調查人員必須確認火點位置、土地所有人、在土地上營運的相關方，以及特定火災和跨境污染之間的關聯。衛星影像能顯示火點，但土地所有權紀錄和地面活動控制者的相關證據可能掌握在另一個國家手中。
新加坡《跨境霾害污染法》於2014年制定，對特定違法行為可處以最高200萬新加坡元的合併罰款。然而，至今沒有公開確認依據該法起訴或定罪的案例。2015年霾害後，六家印尼公司收到通知，其中兩家的調查已結案，另四家截至2021年仍在調查中。
這波霾害期間，新加坡分階段向10家印尼公司發出預防措施通知。10月23日，新加坡也向10家在當地註冊的公司發出通知，包括豐益國際（Wilmar International）和亞洲紙業（Asia Pulp & Paper）。印尼環境部另表示，正在調查19家可能與野火有關的公司。
賽益依布拉欣表示，外交工作和以證據為基礎的執法應相輔相成：
外交必須帶來可衡量的行動，執法則必須以證據和法律為依據。
深化合作需要落實的環節
東協霾害協定規定各國有合作義務，但沒有區域層級的罰款或制裁。調查和起訴仍由各國政府負責，成員國之間的爭端則透過協商或談判處理。
新加坡國際事務研究所主席戴尚志（Simon Tay）說明東協執法角色的限制：
「東協不是區域警察，無法調查、起訴或懲罰企業。」他說。
印尼已表態支持強化協定執行。印尼駐馬來西亞大使拉登・穆罕默德・伊曼・哈斯卡里亞・庫蘇莫（Raden Mohammad Iman Hascarya Kusumo）指出，預警、監測、資訊共享、消防協調、人工增雨和能力建構都是可改善的領域。
因此，馬來西亞的提案面臨兩項實務考驗。緊急合作必須讓獲准的援助安全且迅速地抵達火場；預防工作則必須將火點警示與地面行動連結起來，並以土地紀錄、企業資訊和可執行的國內法律作為支撐。
11月的討論將讓外交部長加入這項工作，與目前負責霾害條約的環境官員共同推動。對受影響社區而言，真正有用的成果應具體可見：蔓延的火災減少、空氣污染日數減少，學校停課次數也減少。
重點整理
- 馬來西亞計畫在11月14日提出東協霾害合作非正式提案，時間早於馬尼拉峰會。
- 馬來西亞已提議派遣消防人員和三架直升機，但能見度低於50公尺，安全飛行受到限制。
- 現有東協霾害條約已允許提供緊急援助，但須由受影響國家提出請求或同意。
- 馬來西亞多個州和聯邦直轄區的學校停課，影響家庭生活和教育。
- 東協2030年路線圖已要求加強協調和緊急應變程序，並訂出減少火災與霾害的可衡量目標。
- 馬來西亞優先採取外交途徑，同時考慮可能的立法；蒐集證據是執法的一大挑戰。
