菲律賓加強防災整備：進展、挑戰與未來方向

菲律賓加強防災整備：進展、挑戰與未來方向

菲律賓長期被視為全球最容易遭受災害侵襲的國家之一，如今在防災整備與韌性建設方面已有重大進展。近期政府措施、科技發展及社區主導的計畫，正逐步改變該國因應自然災害的方式。然而，新數據與專家分析顯示，仍有許多工作待完成，才能確保所有菲律賓人都獲得充分保護，免受氣候變遷與極端天氣事件日益嚴重的威脅。

防災整備為何對菲律賓至關重要

菲律賓位於太平洋火環帶，且處於全球最活躍的颱風帶路徑上，面臨一系列獨特的天然災害風險。該國每年平均遭遇20個熱帶氣旋，並經常發生地震、火山爆發、洪水及土石流。根據《2024年世界風險報告》，菲律賓在193個經濟體中災害風險最高，逾60%的國土面積及近四分之三的人口暴露於多種災害威脅之下。

氣候變遷加劇了這些風險，導致風暴增強、海平面上升及天氣型態變得不穩定。災害造成的經濟與人命損失極為龐大：僅2013年的超級強烈颱風海燕（當地稱約蘭達）就影響逾1,400萬人，造成410萬人流離失所，損失超過58億美元。強化防災整備不只是政策上的當務之急，更攸關國家存續。

從被動應變到積極防範：國家策略轉變

過去，菲律賓的災害管理大多採取被動方式，著重於災害發生後的緊急應變。然而近年來，政府已轉向更積極、以風險為本的作法。這項轉變體現在幾個重要領域：

• 預警系統：政府投資建置先進監測與警報系統，例如 PhilAWARE 平台及 HazardsHunterPH 應用程式，讓主管機關與民眾能即時取得災害資訊並迅速採取行動。
• 以科學為本的規劃：科學與科技部的 GeoRiskPH 平台提供地方政府詳細的災害地圖與風險評估，協助基礎建設及土地使用決策以證據為依據。
• 能力建構：在世界銀行支持下推動的「重建準備」（Ready to Rebuild）等計畫，培訓地方官員制定災後復原與重建規劃，確保社區能在災後「重建得更好」。

這些措施也搭配政策改革，包括統整中央與地方層級的災害風險降低與管理（DRRM）規劃，以及將 DRRM 納入公共財務管理制度。

衡量進展：數據呈現的現況

為評估這些措施的成效，哈佛人道倡議（HHI）於2024年初進行全國調查，訪問全國各地逾4,600名菲律賓人。調查結果既令人鼓舞，也令人警醒：

• 整備程度提高42%：菲律賓民眾自評的防災整備程度，過去七年提高42%，平均分數從2017年的50分中得13.5分，升至2024年的19.2分。
• 資訊掌握最為充分：資訊整備得分最高，為10分中4.9分，反映民眾普遍了解颱風警報與降雨資訊系統。
• 社會支持仍顯不足：社會支持得分最低，為10分中2.3分，顯示民眾參與社區團體的程度有限，對地方防災官員也不熟悉。

多數菲律賓人（87%）會妥善保管重要文件，許多人也會留意災害警報（70%），但採取具體行動的人較少，例如制定家庭防災計畫（20%）、準備「緊急避難包」（27%）或備妥急救箱（33%）。

各地整備程度不一

調查也顯示各地區差異顯著。科迪勒拉行政區、中維薩亞斯及西維薩亞斯的整備分數最高；穆斯林民答那峨邦薩摩洛自治區（BARMM）、內格羅斯島及達沃區則落後。馬尼拉大都會雖是經濟與政治中心，整體排名卻僅居18個地區中的第11名，改善速度也名列倒數。

社經因素的影響

整備程度與教育及財富密切相關。教育程度較高、經濟資源較充足的菲律賓人，更可能採取防災整備措施。這凸顯了針對弱勢及邊緣社群提供協助的必要性。

運用科技降低災害風險

科技創新是菲律賓持續演進的災害管理策略核心。政府與國際組織及民間部門合作，運用數位工具提升整備與應變能力：

• GeoRiskPH：以網頁為基礎的平台，集中管理災害與風險資料，協助地方政府將以科學為本的評估納入 DRRM 計畫。
• Plan Smart 網頁應用程式：自動化工具，協助地方官員運用 GeoRiskPH 資料擬定復原與重建計畫。
• HazardsHunterPH：提供民眾即時災害資訊的手機應用程式，讓個人在緊急情況下能做出明智決定。

民防辦公室（OCD）民馬羅巴區災害風險降低與管理處代理主管 Marc Rembrandt Victore 指出，這些工具帶來了深遠影響：

地圖軟體與 HazardsHunterPH 應用程式等現代工具及應用程式，在評估與降低災害風險方面至關重要。科技為災害規劃與風險管理提供了珍貴資源。

這些創新不僅改善預警系統，也讓危機期間的溝通與資源分配更有效率。

社區主導的韌性建設：基層觀點

中央政策與高科技解決方案固然重要，但災害韌性最終取決於地方社區的力量與整備程度。基層措施在彌補缺口、提升弱勢人口能力方面扮演重要角色：

• 社區現金補助：聯合國及非政府組織支持的計畫，直接向受災社區提供經濟援助，協助居民重建生計並投資韌性建設。
• 婦女主導的組織：在卡蘭蓬村等地，婦女團體運用現金補助推動生計計畫、改善糧食安全並保護生產資產。
• 自助團體與訓練：Alight 等組織與地方夥伴合作成立防災委員會、辦理風險降低訓練並推廣公共教育，尤其著重服務資源不足的地區。

這些由社區推動的工作日益納入地方發展與 DRRM 計畫，確保韌性從基層扎根。

國際支持與資金投入

國際夥伴認知到挑戰規模龐大，正提供大量資金與技術支援，以強化菲律賓的防災韌性。亞洲開發銀行（ADB）於2024年核准一筆5億美元的政策性貸款，讓菲律賓在發生災害時能迅速取得資金。這項計畫旨在：

• 強化各級政府的 DRRM 政策與架構
• 將性別平等、身心障礙及社會共融納入 DRRM 計畫
• 提升災害應變服務的提供效率
• 支持風險融資機制，例如城市參數型災害保險

這些投資旨在確保能及時應變與復原、降低經濟活動中斷，並保護社會中最脆弱的群體。

挑戰與待改進之處

儘管已有明顯進展，專家提醒，菲律賓要達成全面防災整備，仍面臨重大挑戰。HHI 調查及其他研究指出，幾個領域亟待關注：

• 物資準備：許多家庭缺乏基本緊急物資，例如緊急避難包、急救箱及足夠的藥品。
• 社會支持網絡：民眾參與社區團體及熟悉地方防災官員的程度仍低，限制了緊急情況下的集體行動。
• 區域不平等：部分地區，尤其是貧窮率偏高或過去較少遭受災害的地區，整備程度較低，進展也較慢。
• 教育與認知：防災整備尚未充分融入全國課程或大眾觀念，仍須持續努力，培養全民防災意識。

HHI 韌性社區計畫主任 Vincenzo Bollettino 博士強調，加快推動相關工作刻不容緩：

對一個像菲律賓這樣易受災害侵襲的國家而言，目前的努力還不夠，因此我們必須加快腳步，確保菲律賓人投入資源、做好規劃與訓練，並與社區建立更緊密的連結。

同樣地，HHI 研究主任 Patrick Vinck 博士強調地方領導及預先採取行動的重要性：

要提升菲律賓的防災整備，必須投資地方領導力，並善用科技改善預警系統與社區參與等重要措施。此外，也應投資具韌性的基礎建設、地方能力及預先採取的行動。

政策方向與政府角色

政府領袖正透過優先強化現有災害應變架構及改善跨機關協調來因應這些挑戰。國防部長 Gilberto Teodoro Jr. 主張強化國家災害風險降低與管理委員會（NDRRMC）及民防辦公室（OCD）的能力，而非另設新機關。此作法旨在提升效率，並善用現有組織中的專業能力。

總統小費迪南德・馬可仕也呼籲民間部門加大參與，並在環境、社會及治理（ESG）領域採行最佳實務，以打造更安全、適應力更強且具備防災韌性的未來。

展望未來：建立防災整備文化

菲律賓持續面對氣候變遷與災害風險升高的現實，未來需要全社會共同參與。這代表必須：

• 將防災整備納入教育及公共宣導活動
• 確保投資挹注最脆弱的社區
• 推動具包容性、由社區主導的韌性建設措施
• 運用科技與數據，改善規劃與應變
• 促使領袖持續展現政治決心並採取長期願景

緊急管理專家 Ted Esguerra 博士強調，必須建立根深柢固的承諾：

菲律賓不能只在經歷幾次極端天氣事件後就達成防災整備。要在最關鍵的時刻發揮作用，菲律賓人必須在觀念中建立持久且根深柢固的承諾。

總結

• 菲律賓的防災整備已有重大進展，過去七年民眾自評的整備程度提高42%。
• GeoRiskPH 和 HazardsHunterPH 等科技創新，正提升預警系統與風險評估能力。
• 社區主導的措施及國際支持，正協助地方強化韌性與復原能力。
• 仍有重大挑戰，包括物資準備不足、社會支持網絡薄弱，以及各地整備程度不一。
• 專家與決策者強調，必須持續投資、加強教育，並採取具包容性且積極主動的策略，保護所有菲律賓人免受未來災害侵襲。