擴大人民幣的全球角色，以安全為核心
中國國務院提出計畫，將擴大人民幣的國際使用、吸引更多外國金融機構與長期投資，並加快建設由中國自主掌控的人民幣支付系統。同一套議程也將保護海外金融資產與外匯存底，列為進一步開放市場的配套工作。
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中國人民銀行行長潘功勝於2026年11月3日，向第十四屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議提交金融工作報告。報告於11月5日刊登在人大網站，回顧2025年10月以來的金融工作，並提出五項優先工作，涵蓋貨幣政策、監管、經濟融資、金融改革開放及風險管理。
相關數據顯示，支撐這些計畫的金融體系規模龐大。截至2026年6月底，金融機構資產超過560兆元人民幣；截至9月底，外匯存底為3.4兆美元。中國也已簽署32項有效的雙邊本幣互換協議，並核准42家人民幣清算行。
報告將國際抱負與國內關切連結起來，包括維持低借貸成本、確保股票與債券市場平穩運作、處理地方政府融資平台相關債務，以及持續為符合條件的房地產項目提供融資。核心政策選擇是在擴大金融連結的同時，強化支撐這些連結的制度與保障措施。
人民幣國際使用範圍擴大意味著什麼
國務院希望人民幣在中國境外發揮更多功能：作為計價貨幣、支付貨幣、投資融資貨幣，以及儲備貨幣。這些用途彼此相關，但並不相同。企業可以用人民幣為出口合約計價、以人民幣收款，或借入人民幣為工廠融資。外國央行則可能將人民幣資產納入外匯存底。
報告也主張發展離岸人民幣市場，也就是中國大陸以外的人民幣存款、貸款及金融商品市場。這些市場為企業與投資人提供更多取得和使用人民幣的管道，不必每筆交易都透過中國大陸金融體系辦理。
貨幣互換協議與清算行提供實務支援。互換協議讓參與的貨幣主管機關依約交換貨幣；清算行則協助處理人民幣交易。報告指出，香港與土耳其等地已推進相關安排，讓人民幣互換資金能定期使用。
中國也計畫讓跨境貿易、投資與融資的外匯交易更加便利。對企業而言，實際目標是簡化合法商業活動的資金調度。報告並表示，將維持人民幣匯率在合理均衡水準上的基本穩定。
支付基礎設施成為開放策略的一環
國務院要求加快建設與發展由中國自主掌控的人民幣跨境支付系統。支付基礎設施是由機構、規則與技術構成的網絡，讓資金得以在銀行間流動並送達指定收款人。
報告也提出改善金融基礎設施的治理與規則，並有序連結境內外系統。系統互連可讓交易更便利，而規範這些連結的規則，則決定支付如何處理、風險如何管理，以及責任如何劃分。
報告列出回顧期間的幾項進展。中國與阿拉伯聯合大公國的跨境支付連線已啟用，跨境二維碼支付統一網關的功能也獲改善。報告並指出，數位人民幣的定位正從現金轉向存款貨幣。就日常使用而言，這關係到數位人民幣持有方式較像現金，還是帳戶存款；報告並未詳述相關運作變化。
國際議程也包括參與全球金融治理改革、支持國際貨幣基金上海中心，以及透過《清邁倡議多邊化》等安排推動區域金融合作。這些工作與保護中國外匯存底及其他海外金融資產的明確承諾並列。
上海、香港與外國機構各有定位
上海與香港在金融開放計畫中占有重要位置。報告要求穩步推進上海國際金融中心建設，並記錄當地離岸金融發展行動方案已發布。
香港獲賦予相互連結但各有側重的角色。國務院承諾支持落實香港首份五年規劃，並鞏固其國際金融中心地位。報告也記錄了支持綜合金融交易平台、改善債券通「南向通」及在香港推出中國政府債券期貨等工作。
債券通「南向通」讓符合資格的中國大陸投資人透過香港投資海外市場交易的債券。政府債券期貨則讓市場參與者管理債券價格與利率變動所帶來的曝險。這些措施同時涉及投資管道的開放，以及管理投資風險的工具。
外國機構也是計畫的一環。回顧期間，有五家外國銀行與保險機構獲准開業，花旗證券（中國）的設立也獲核准。報告並記載，Visa銀行卡清算機構已獲准籌備。報告要求吸引更多外國機構與長期資本，同時便利符合資格的境外發行人在中國發行人民幣債券，這類債券通常稱為熊貓債。
持續提供貨幣政策支持，未訂新的利率時程
國務院表示，中國應持續實施適度寬鬆的貨幣政策，並運用多種工具保持流動性充裕。流動性是指銀行與其他市場參與者可迅速用於支付、放款或應付提款的資金。
政策目標是讓貨幣供應量與社會融資規模的成長，和預期經濟成長及物價總水準相匹配。社會融資規模是衡量資金透過銀行貸款、債券與股票發行等管道進入經濟體系的廣義指標。
截至2026年9月底，社會融資規模存量較一年前增加7.1%，廣義貨幣供應量則增加7.2%。9月新發放企業貸款加權平均利率為2.96%，新發放個人住房貸款的相應利率為3.05%。報告指出，主要利率處於歷史低位。
下一步包括改善利率管理與監督、降低融資中介費用，並持續評估貨幣政策架構。文件未列出未來調整利率、存款準備金率或擴大支付系統的日期與幅度，而是訂定政策方向，並未提出具體措施時程。
融資數據凸顯科技與企業發展重點
2025年10月至2026年9月，中國新增社會融資規模達33兆元人民幣。期間共有88家公司在上海與深圳A股市場首次公開發行，募資2,472億元人民幣，其中近九成被歸類為高科技企業。
已上市公司透過再融資另募得7,769億元人民幣，超過上述首次公開發行募資額的三倍。兩類合計約募得1.02兆元人民幣。這項比較顯示，報告所述股權融資中，有相當大一部分流向已上市公司。
自2025年5月設立以來，債券市場科技板塊累計發行科技創新債券3.3兆元人民幣。截至2026年9月底，政府五項重點領域金融所涵蓋的貸款，較一年前成長10.1%。這五個領域包括科技、綠色發展、普惠金融、養老金融與數位金融。
報告要求進一步支持科技創新、小型企業與基礎設施發展，並增加科技保險與租賃業務。報告也將企業拖欠款項列為融資問題：當局設立流動性支持工具協助清理欠款，並敦促資金充裕的大型企業支付未結清帳款。對小型供應商而言，收到拖欠款項的重要性可能不亞於取得新貸款。
市場支持與金融緩衝同步推進
中央匯金是一家持有大型金融機構股權的國有投資公司，將獲支持發揮類似市場穩定基金的作用。這項安排與擴大中長期資金進入資本市場的來源、管道及方式等計畫並行。
報告要求持續運用支持資本市場的貨幣政策工具，並維持股票、債券與外匯市場穩定。回顧期間，當局鼓勵社會保障基金、證券基金機構及保險公司參與市場，並設立流動性支持機制，協助非銀行機構應對大額贖回需求。
截至9月底，商業銀行資本充足率為15.4%，不良貸款率為1.5%。資本充足率衡量銀行資產風險的緩衝能力；不良貸款率則衡量被列為問題貸款的占比。保險公司綜合償付能力充足率為177.7%；證券公司與期貨公司的平均風險覆蓋率分別為294.9%與201.6%。
報告指出，10年期中國政府債券殖利率約在1.65%附近。2025年10月至2026年9月期間，人民幣兌美元升值約5.8%。這些數據顯示，下一階段的金融開放是在政府所稱整體金融市場維持穩定的環境下推進。
房地產與地方融資債務仍是重點工作
中國計畫將房地產融資白名單機制常態化運作。這項機制由地方政府與金融機構協調，找出符合資格的房地產項目並提供融資支持。報告指出，商業銀行透過該機制累計核准貸款超過8.4兆元人民幣。
國務院表示，這項機制應滿足合理融資需求。報告也記錄了降低購買商用物業貸款最低首付款比例，以及提供個人住房貸款利息補貼等措施。對建商與購屋者而言，融資條件會影響項目能否持續推進，以及借貸成本高低。
地方政府融資平台也是工作重點。這類機構過去一直用於為地方項目融資。報告指出，截至2026年9月底，全國融資平台數量較2023年3月底減少92%。截至2026年6月底，經營性金融債務餘額較同一基準時點減少79%。
下一步是協助這些平台退出融資平台身分後，轉型為依商業原則營運的企業。當局也計畫持續處理重點地區與機構的風險。報告記錄了接管中邦銀行，並採取因省施策的方案處理中小型金融機構風險。
擴大市場准入之際同步強化監管
國務院將金融開放議程與對金融機構、金融商品及跨境活動的嚴格監管並行推進。回顧期間，監管機關加強監督關聯交易、大額投資與放款，並打擊金融詐欺、市場操縱及非法金融活動。
下一階段包括探索將人工智慧應用於金融管理與服務，同時管控相關模型帶來的風險。消費者保護、中央與地方當局協調，以及推進國際反洗錢評估工作，也列為優先事項。
立法也是相關工作的一環。報告指出，《金融法》草案與《中國人民銀行法》修正案草案已提交人大常委會審議。《銀行業監督管理法》修正案已完成第二次審議；《金融穩定法》及涉及銀行、保險、外匯與證券的相關修法工作則仍在進行。
對外國機構與境內企業而言，這套政策組合將擴大市場准入與更細緻的監管連結起來。政府在推動投資與支付管道更加便利的同時，也將金融安全、消費者保護與執法列為優先事項。
政策議程的關鍵日期
這份報告整合了已採取的措施、不同統計時點的金融數據，以及下一階段的政策提案。主要里程碑如下：
- 2025年5月：債券市場科技板塊成立。
- 2025年10月至2026年9月：新增社會融資規模達33兆元人民幣，人民幣兌美元升值約5.8%。
- 2026年6月底：金融機構資產超過560兆元人民幣。
- 2026年9月底：外匯存底為3.4兆美元，商業銀行不良貸款率為1.5%。
- 2026年11月3日：潘功勝向人大常委會提交國務院報告。
- 2026年11月5日：人大公布報告。
下一階段將國際拓展與國內改革整合推進。中國計畫增加人民幣交易、外國參與及市場連結，同時持續支持房地產融資、地方債務重整與市場穩定。
重點摘要
- 中國計畫擴大人民幣國際使用，並加快建設由中國自主掌控的支付基礎設施。
- 國務院支持上海與香港進一步開放金融市場，並吸引更多外國機構與長期投資人參與。
- 中國將持續實施適度寬鬆的貨幣政策，重點關注流動性、融資成本與匯率穩定。
- 中央匯金將發揮類似市場穩定基金的作用。
- 房地產融資、地方融資平台轉型及金融機構風險，仍是國內政策重點。
- 截至2026年9月底，外匯存底為3.4兆美元。
